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Festakt "300 Jahre externe Finanzkontrolle"

Bundespräsident Joachim Gauck hält eine Ansprache im ehemaligen Plenarsaal des Deutschen Bundestages in Bonn anlässlich des Festaktes '300 Jahre externe Finanzkontrolle' Bonn, 18. November 2014 Festakt "300 Jahre externe Finanzkontrolle" – Ansprache im ehemaligen Plenarsaal des Deutschen Bundestages in Bonn © Sandra Steins

Was für ein wunderschöner Ort, den Sie sich ausgesucht haben für Ihr Jubiläum:

Dieser Saal, in dem der Deutsche Bundestag tagte, mit seiner besonderen Transparenz, das passt doch. Auch spricht man in Bezug auf dieses Gebäude von einer "Würde der Bescheidenheit", auch das ist passend. Natürlich sehen wir in diesem Moment darüber hinweg, dass der Bau um einiges teurer wurde als ursprünglich geplant. Natürlich haben Sie das seinerzeit bemerkt und die nötigen Anmerkungen dazu gemacht. Wir sind also angeregt von diesem Gebäude, in dem wir uns treffen, und damit schon mitten im Thema.

Denn wir erinnern uns gerade an den Anspruch unseres Staates, nämlich transparent und im Sinne der Bürgerinnen und Bürger zu handeln und die Steuermittel wirtschaftlich zu verwenden. Und vor allem erinnern wir uns an die Geburtsstunde einer Institution, die zu überprüfen hilft, ob dieser Anspruch auch tatsächlich eingelöst wird: die externe Finanzkontrolle.

Es ist ein Geburtstag, der irgendwie nicht in die Reihe der klassischen Gedenktage gehört: 300 Jahre. Wir schauen uns die Bundesrepublik an und was davor war und was es daneben gab, in Gestalt der DDR. Und wir sehen: Es ist eine Geschichte der Brüche, die Sie hier in die Würde eines Jubiläums heben. Aber das erzählt uns eine Menge über unser Land. Und es erzählt auch, dass es bei einer Langzeitperspektive gelingen kann, nicht nur die negativen Elemente der deutschen Nationalgeschichte in den Blick zu nehmen, sondern auch eine frühe Errungenschaft in monarchischer Zeit. Ähnlich wie die Anerkennung des Rechtsstaatsprinzips durch einige Monarchien, so ist auch die Einführung eines externen Kontrollgremiums eine gute kulturelle und politische Erbschaft des alten Europa. Und ich finde es sehr inspirierend, dass Sie auf den Gedanken gekommen sind, eine solche Traditionslinie in aller Öffentlichkeit zu ziehen. Wir sind eben zum Teil auch das, was auf uns gekommen ist. Wir sind es nicht nur im Bösen, sondern auch im Guten, das kann man sich bei einer solchen Feier durchaus einmal klarmachen.

Welten liegen zwischen der "Preußischen General-Rechenkammer", deren Gründung im Jahre 1714 Anlass für unser Jubiläum ist, und den Nachfolgern bis zum heutigen Tag, den Rechnungshöfen in Bund und in den Ländern. Das soll uns Anlass geben zu fragen: Was genau würdigen wir denn?

Wir würdigen einen wichtigen Moment in der Geschichte unseres Landes, einen Schritt von der absolutistischen Gesellschaft hin zu einem Bürgerstaat. Denn mit der externen Finanzkontrolle wurde damals ein Instrument moderner Staatsführung eingeführt, ein Instrument der Beschränkung, ja sogar der Selbstbeschränkung staatlicher, damals eben monarchischer Macht. Dieses Instrument hat in seiner Geschichte unterschiedlichen Zielen gedient – natürlich der Macht eines einzelnen Herrschers ebenso wie der Stärkung einer gewählten Volksvertretung. So, wie wir es heute kennen, ist es ein unverzichtbares Instrument, um Transparenz und Kontrolle der öffentlichen Hand zu gewährleisten.

Wir sprechen also heute über ein Element guter Regierungsführung – neudeutsch: über "good governance". Über eine wichtige Voraussetzung dafür, dass Bürgerinnen und Bürger ihrem Staat vertrauen können. Und damit über ein wesentliches Element unserer Demokratie.

Die Geburt der damaligen Generalrechenkammer verdanken wir im Grunde preußischer Verschwendungssucht! Friedrich Wilhelm I. hatte nämlich mit ansehen müssen, wie sein Vater einen maßlosen Lebensstil pflegte – und wie Preußen außerhalb der Hauptstadt verfiel. Er erlebte Vetternwirtschaft, Korruption, Ineffizienz bei Hofe – und draußen im Land Verwüstungen durch Kriege, durch Hungersnöte und Armut. Als er an die Macht kam, verkaufte er im wahren Sinne des Wortes das Tafelsilber: Er strich den verbleibenden Hof- und Staatsbeamten radikal die Bezüge, ließ fortan alle Ausgaben überprüfen – und investierte Teile des Geldes, das er gespart hatte, in Truppen.

Wer die Ausstellung des Bundesrechnungshofs zu drei Jahrhunderten externer Finanzkontrolle besucht oder den Katalog zur Hand nimmt, erfährt viele solcher Geschichten über den langen Weg der externen Finanzkontrolle von ihrer Geburtsstunde in Preußen bis zu ihrer Verankerung im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. Von einem Instrument des Königs, der die Geschicke seines Landes nach seinen Launen bestimmen konnte, bis hin zu einem Instrument, das den gewählten Parlamentariern hilft, ihr Königsrecht, ihre Hoheit über das Budget, tatsächlich auszuüben.

Die Geschichte der externen Rechnungsprüfung ist auch eine Geschichte der ständig wachsenden Staatsaufgaben und damit Staatsausgaben. Sie hat kuriose Seiten – so wurde dem Reichsrechnungshof Ende des 19. Jahrhunderts etwa die Prüfung der Haushalte von Kamerun, Togo und Deutsch-Südwestafrika übertragen. Und sie hat erschreckende Kapitel, die einmal mehr zeigen, wie eng die moderne, effiziente Bürokratie verknüpft war mit den Massenverbrechen des NS-Regimes. Es ist wichtig, dass der Bundesrechnungshof dieses Kapitel der Geschichte genauer erforschen will. Es zeigt: Jedes Instrument des Staates kann zu unterschiedlichen Zwecken gebraucht, aber eben auch missbraucht werden. In der DDR war für einen unabhängigen Rechnungshof im Dienst der Bürger kein Platz. Warum auch? Ein Land, das kein Verfassungsgericht braucht und keine Verwaltungsgerichte, brauchte dieses Instrument offenkundig auch nicht. Die Finanzrevision war in der DDR ein Instrument der politischen Führung zur Kontrolle der Funktionäre.

Und so feiern wir an diesem Tag, dass unsere heutigen Rechnungshöfe unabhängige Instanzen sind. Wir feiern, dass wir, die Bürgerinnen und Bürger, annehmen können, dass unsere Steuergelder meistens wirksam und sparsam eingesetzt werden – und dieses Vertrauen wiederum die öffentlichen Institutionen in die Lage versetzt, ihre vielfältigen Aufgaben für das Gemeinwesen tatsächlich zu erfüllen.

Die Verfügungsgewalt über Geld ist eine ganz wesentliche Voraussetzung für einen handlungsfähigen und gestaltenden Staat. Als Rechtsstaat setzt er Normen. Als Steuer- und Sozialstaat schöpft er fast die Hälfte des volkswirtschaftlich Erarbeiteten ab und investiert es in öffentliche Güter, in Dienstleistungen und leitet es als Transferzahlungen an private Haushalte und Unternehmen – und schafft damit im besten Sinne öffentliche Wohlfahrt. 1.250 Milliarden Euro sind im vergangenen Jahr durch die Kassen der öffentlichen Haushalte und der Sozialversicherungen geflossen.

Wie komplex die Aufgaben sind, lässt schon ein kurzer Blick auf die Themenliste des Bundesrechnungshofs erahnen. Keine öffentliche Ausgabe, die nicht kontrolliert würde: von der Computerausstattung von Schulen bis hin zu den Schleusen unseres Landes. Von der Parteienfinanzierung über Rückstände in den Sozialkassen bis hin zu den Kosten der Energiewende. Von Terrorabwehrzentren bis hin zu Auslandsaufklärung deutscher Geheimdienste. Vom Standardgewehr der Bundeswehr bis zur "Bundesreserve Getreide".

Bisweilen mag es einem vorkommen, als seien Rechnungsprüfer arg pedantisch. Schon Theodor Heuss hat, als er 1953 das neue Dienstgebäude des Bundesrechnungshofs in Frankfurt am Main einweihte, ein paar passende Anekdoten erzählt. Aber er hat dann die Lacher sofort abgefangen: Nicht "Kleinigkeitskrämerei", so ließ er wissen, sondern "Staatsachtsamkeit" sei es, was hier wirke. Was für ein schönes Wort!

Solche Staatsachtsamkeit – sie ist eben alles andere als selbstverständlich. In wie vielen Ländern der Welt findet man Korruption, findet man Eliten, die sich selbst über den Staat bereichern, findet man unzuverlässige Behörden, Misswirtschaft und Finanzwillkür – letztlich zum Schaden aller! Wie wertvoll ist es darum, dass die externe Finanzkontrolle das Selbstverständnis und das Staatsverständnis unseres Landes so maßgeblich mitgeprägt hat; wie gut, dass der Anspruch auf Rechtstreue und Rechenschaftspflicht im Bewusstsein der Bürger so fest verankert ist; wie wichtig, dass wir diese Institution haben, die Maßstäbe setzt für das Handeln der öffentlichen Hand!

Manche sehen unsere heutigen Rechnungshöfe als zahnlose Institutionen – so wird das gelegentlich bezeichnet – oder als "Ritter ohne Schwert". Doch wer ernsthaft mit ihnen zu tun hat, der weiß sehr wohl: Das sind sie nicht, denn auch ohne eigene Weisungs- und Umsetzungsmacht werden sie ernst genommen, ja sogar ein wenig und häufig auch ein wenig mehr gefürchtet. Vermutlich kennen Sie alle die berühmten Worte des Stadthauptmanns an seine Beamten in Nikolaj Gogols Komödie: "Ich habe Sie hergebeten, um Ihnen eine höchst unerfreuliche Mitteilung zu machen: Ein Revisor ist zu uns unterwegs!" In diesem Fall entpuppt sich der Revisor nur als vermeintlicher Revisor. Aber die Geschichte lehrt uns: Schon die Ankündigung einer Kontrolle führt bei den Adressaten dazu, sich den Spiegel vorzuhalten. Und mehr noch wirkt die permanente Möglichkeit disziplinierend, dass einmal irgendwann, vielleicht morgen, eine Prüfung kommen könnte.

Schon Friedrich Wilhelm I. hatte von seinen Revisoren gefordert, keinen zu schonen, "er mack sein, wer er will." Und Johannes Rau sorgte bei der 50-Jahr-Feier des Bundesrechnungshofs für Heiterkeit, als er dementierte, allein deshalb nach Bonn gereist zu sein, um zu verhindern, dass der Rechnungshof seinerseits nach Berlin und ins Bundespräsidialamt komme.

Es versteht sich, dass das Verhältnis der Prüfer zu den Geprüften nicht immer frei ist von Reibungen. Das ist gut so. In den geprüften Stellen ist man meist froh, wenn die Kontrolleure wieder weg sind. Bedenklich wäre es, wenn es anders wäre – und es sollte Sie, liebe Rechnungsprüfer, jedenfalls nicht bekümmern. Ich möchte heute die Gelegenheit benutzen, Ihnen allen für Ihre Haltung und für Ihren Dienst, für den Ernst, mit dem Sie Ihre Aufgabe vollziehen, Ihnen allen, die Sie an dieser wichtigen Aufgabe mitwirken, Ihnen allen, die Sie im Saal sind und allen, die draußen mitwirken, in ihren Behörden, "danke" zu sagen. Ich sage dies von Herzen, weil ich genau weiß, dass das keine leichte Aufgabe sein kann. Ich kann mir vorstellen, dass es oft eine frustrierende Sache ist. Sie arbeiten sich akribisch ein und prüfen und prüfen – und wenn es ein guter, der wohl beste Fall ist, dann finden Sie: nichts! Jedenfalls nichts, was zu beanstanden wäre. Sie machen dann Vorschläge, wie Prozesse zu optimieren wären, wie Geld besser verwendet werden könnte – aber ob die betroffenen Stellen die Konsequenzen ziehen, die Sie für richtig halten, das haben Sie nicht in der Hand.

Was nun als Schwäche erscheinen könnte, ist in Wahrheit eher eine Stärke, denn es schützt die Rechnungshöfe davor, politisch vereinnahmt zu werden. Die klassische Definition von Rechnungsprüfung ist eindeutig: Sie sollen nicht bewerten, ob ein politisch definiertes Ziel sinnvoll oder unsinnig ist, sondern in erster Linie sachlich prüfen, ob eine Ausgabe ihren Zweck erfüllt. Es gibt einen Witz, der das schön illustriert. In der Kneipe sitzen sie, wir kennen sie alle, den Pessimisten und den Optimisten. Und ein Rechnungsprüfer kommt nun dazu. Und sie sitzen alle vor einem Glas, das zur Hälfte gefüllt ist. "Halb voll", wissen wir ja, sagt der Optimist. "Halb leer" sagt der Pessimist. Und was sagt nun der Rechnungsprüfer? Er sagt: "Das Glas ist, gemessen an seinem Zweck, 100 Prozent zu groß."

Aufgabe der Rechnungshöfe ist es also zuallererst, Unordnung aufzudecken – also all das, was der politischen gewollten Ordnung nicht entspricht. Allerdings, der Herr Präsident hat das eben schon angedeutet, haben sich die Aufgaben des Bundesrechnungshofs in den vergangenen Jahren durchaus erweitert: weg vom bloßen Rückwärtsschauen, also der "Re-Vision", zum Blick nach vorn, mit Visionen. Weg von der reinen Sparsamkeitsprüfung zur Prüfung ganzer Prozesse, von der Kritik zu einer gezielten Beratung von Politik.

Das ist manchmal sicherlich eine Gratwanderung, denn rein rechnerisch mag vieles plausibel oder unplausibel sein. Und doch kann eine Reform, eine Ausgabenkürzung, ein alternativer Verfahrensvorschlag politisch nicht oder nicht so leicht durchzusetzen sein. Demokratie hat eben ihre eigene Rationalität, ihre eigenen Verfahren und auch ihre eigenen Grenzen. Und auch wenn es einem Rechnungsprüfer noch so sehr ins Auge stechen mag – die eigentliche politische Verantwortung dafür, wo unser Staat sparen oder sinnvoller handeln könnte, tragen eben die gewählten Volksvertreter. Und auch das, wir wissen es alle, ist gut so.

Und dennoch sind die Rechnungshöfe ein ganz wesentliches Element unserer demokratischen Ordnung. Sie sind Teil des lernfähigen Systems Demokratie. Ihre Besonderheit ist nicht, dass sie perfekt und vollkommen wären, sondern dass sie in der Lage sind, Fehler zu korrigieren, sich zu wandeln und im gesellschaftlichen Gespräch neue Wege zu finden. Für die öffentliche Debatte darüber, wie sich unser Gemeinwesen organisieren sollte, damit es zukunftsfähig bleibt, ist die Expertise unserer Rechnungsprüfer unverzichtbar.

Und es gibt eine ganze Reihe von wichtigen Fragen, die wir zu diskutieren haben, Stichwort: Bund-Länder-Finanzbeziehungen, Steuergerechtigkeit oder Schulden. Wo etwa begrenzen die Staatsschulden die notwendigen Handlungsspielräume kommender Generationen? Wo schränken wir deren Handlungsspielräume dadurch ein, dass wir Geld an der falschen Stelle ausgeben und dafür sinnvolle Investitionen nicht tätigen?

Andere Fragen berühren das Fundament unseres Staatsaufbaus: Wie können die Finanzbeziehungen im Bundesstaat so neu gestaltet werden, dass Bund, Länder und Gemeinden ihren Aufgaben langfristig gerecht werden können? Wie kann für den einzelnen Bürger zurechenbar bleiben, wer was verantwortet? Das innerstaatliche Finanzgeflecht ist komplex, um es vorsichtig zu sagen, und es wird auch komplex bleiben, vielleicht sogar noch komplexer werden. Es ist aus mühsamen Kompromissen erwachsen. Wir müssen aber im Blick behalten, welchen Preis Undurchsichtigkeit am Ende hat. Denn es tut sich eine gefährliche Kluft auf, wenn diejenigen, die bezahlen, also letztlich die Bürger als Steuerzahler, nicht mehr erkennen können, wer was verantwortet. Mindestens das also muss – im Zusammenspiel von Bundesrechnungshof und Landesrechnungshöfen – überprüfbar bleiben.

Und schließlich werden wir, wenn wir über gute Regierungsführung und eine leistungsfähige öffentliche Hand sprechen, nicht nur über Ausgaben, sondern auch über Einnahmen sprechen. Nur eine Finanzpolitik mit Augenmaß erlaubt es unserem Staat, auf all seinen Ebenen die vielen Aufgaben der Daseinsvorsorge zu erfüllen. Augenmaß bedeutet: Extreme vermeiden. Eine zu hohe Steuerlast stößt auf Widerwillen, wenn sie sich kaum mehr mit Gegenleistungen rechtfertigen lässt. Sie wird dann als Beschränkung der Handlungsfähigkeit empfunden, beeinträchtigt den Leistungswillen und führt zu berechtigtem Unmut. Umgekehrt gerät ein Staat, der zu niedrige Steuern verlangt oder verlangte Steuern gar nicht eintreibt, über kurz oder lang in Handlungsnöte und kann sich das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger ebenso wenig sichern. Auch hier haben die Rechnungshöfe ihre Aufgabe: Es ist Teil ihres Auftrags, die Einnahmenerhebung zu kontrollieren.

Handlungsbedarf besteht, wo die Finanzverwaltung nicht prüft oder nicht in der Lage ist zu prüfen, ob Steuererklärungen stimmen, wo Zinseinkünfte unversteuert bleiben, weil Geld ins Ausland gebracht wurde. Er besteht dort, wo sich die Steuern eines Unternehmens nicht nach seiner Ertragskraft richten, sondern danach, ob findige Juristen die Konzernteile auf die richtigen Länder verteilt haben, um Ungereimtheiten im internationalen Steuerrecht auszunutzen. Denn wenn Bürgerinnen und Bürger den Eindruck bekommen, dass Steuerrecht nur mangelhaft angewendet wird oder Schlupflöcher für die bestehen, die Vermögen besitzen, dann kann das zu der fatalen Ansicht führen, der Ehrliche sei der Dumme.

Gewiss ist es nicht leicht, eine gleichmäßige Besteuerung zu gewährleisten. Kapital und Steuerzahler bewegen sich von Land zu Land, Wirtschaftsbeziehungen sind zunehmend enger verflochten, wir wissen es alle. Was gebraucht wird, ist eigentlich klar: gemeinsame, internationale Grundsätze für die Unternehmensbesteuerung, ein konsequenter internationaler Informationsaustausch zwischen den Steuerbehörden der verschiedener Staaten. Und mir scheint, es weht inzwischen auch ein anderer Wind. Dass sich kürzlich eine große Anzahl von Staaten zur Kooperation bereit erklärt hat, ist eine erfreuliche Entwicklung. Aber es bleibt eine Aufgabe, auch bei der Unternehmensbesteuerung diejenigen Länder ins Boot zu holen, die gewissermaßen Anbieter von Steuersparmodellen weltweit sind und die davon profitieren.

Gut, dass in den vergangenen Jahrzehnten auch die Rechnungshöfe zunehmend enger international zusammenarbeiten. Einige Kolleginnen und Kollegen von vergleichbaren ausländischen Institutionen sind heute hier zu Gast – und ich freue mich, dass sie da sind!

Wir werden in unserem Land weiter offen darüber zu diskutieren haben, was Aufgabe der öffentlichen Hand sein sollte – und was eben nicht. Wir werden darüber sprechen, was ein leistungsfähiges Gemeinwesen ausmacht und auch über die Kluft zwischen dem Wünschenswerten und dem Machbaren.

Es ist uns zu wünschen, dass die "Bemerkungen", wie der Bundesrechnungshof es vornehm nennt, dabei nicht nur als lästiges Störfeuer für die jeweilige Regierung und willkommene Argumentationshilfe für die jeweilige Opposition sein werden, sondern als das, was sie auch sind: Ausdruck der Selbstverpflichtung eines Staates, eines guten Staates, im Sinne der Bürgerinnen und Bürger zu handeln.

Und so können wir sagen: Wir würdigen heute einen Pfeiler unseres Staatswesens. Es ist ein Pfeiler, der manchmal übersehen wird, gewiss. Er ist nicht so mächtig wie die Parlamente, nicht so präsent wie die Regierungen und nicht so prominent wie die Verfassungsgerichte. Aber für die Statik unserer Republik, unseres Staates ist er unverzichtbar.

Wenn Sie hier im ehemaligen Plenarsaal des Deutschen Bundestages den Bundesadler genau anschauen, dann werden Sie etwas Eigentümliches bemerken: Er hat ein leicht asymmetrisches Gefieder. Es heißt, der Künstler wollte uns damit etwas sagen: Vielleicht wollte er sagen: Perfektion werden wir nie erreichen. Nicht einmal in einem so hohen Hause, füge ich hinzu. Wir sind nämlich unter Menschen, unter fehlbaren Wesen.

Erwarten wir also nicht, dass die "Bemerkungen" eines Tages nicht mehr erforderlich sein würden, weil überall bis ins Letzte hinein alles ordnungsgemäß und wirtschaftlich behandelt würde und gehandelt würde. Das werden wir nicht erwarten. Aber das Streben danach, das sollten wir doch wenigstens nicht aufgeben! Und für Sie, die Verantwortlichen, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beim Bundesrechnungshof und bei den Landesrechnungshöfen, heißt das: Wir werden Sie weiterhin brauchen. Und wir sind froh, dass es Sie gibt!