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"Eine föderale Verfassung für Europa?"

"Eine föderale Verfassung für Europa?"
Namensartikel in "Frankfurter Allgemeine Zeitung" und "Le Monde"

Die Frage, ob Europa eine föderale Verfassung braucht, ist so alt wie die Sehnsucht nach Frieden auf unserem Kontinent. Heinrich IV., Victor Hugo, Aristide Briand und Winston Churchill haben jeweils zu ihrer Zeit und unter den damaligen Bedingungen dafür plädiert.

Nach 50 Jahren Frieden und Wohlstand und bei einem beispiellos hohen Niveau wirtschaftlicher Integration einerseits und der Kosovokrise andererseits gibt es erneut eine intensive Debatte über diese Idee. Europa hat sich noch nicht erfüllt. Die spürbare Entfremdung zwischen den Bürgern und der Administration in Brüssel verrät ein Problem demokratischer Legitimation. Die Perspektive der Erweiterung der EU um viele neue Mitgliedsländer stellt die Frage nach der Handlungsfähigkeit der Union. Und schließlich gibt es wirtschafts- und sozialpolitische Aufgaben, die Lösungen auf europäischer Ebene verlangen, weil kein Mitgliedsstaat ernsthaft hoffen kann, sie unter den Bedingungen der Globalisierung allein zu bewältigen.

So ist Bewegung gekommen in das europäische Meinungsbild. Es wird immer deutlicher, dass die Europapolitik zwei Hauptantworten geben muss. Beide hängen eng mit der ungelösten Frage nach der Finalität des europäischen Einigungsprozesses zusammen: eine Antwort auf die Frage nach den politischen Zielen, denen Europa sich verpflichtet fühlt, und zweitens, eine Antwort auf die Frage nach der institutionellen Gestalt, die es überhaupt erst in die Lage versetzen würde, diese Ziele wirksam zu erreichen. Beide Antworten sind heute leichter zu geben als zur Zeit des Maastricht-Vertrages, als die Frage nach der Finalität heiß umstritten war und deshalb ausgeklammert wurde.

In den politischen Zielsetzungen sind sich die Mitgliedsstaaten der EU heute erstaunlich einig. In der großen Mehrzahl hat die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit höchste Priorität. Immer deutlicher wird auch, dass die notwendige Haushaltssanierung im Sinne der Maastricht-Kriterien nicht Selbstzweck ist, sondern der Rückgewinnung der wirtschafts- und sozialpolitischen Handlungsfähigkeit auch und gerade im Hinblick auf die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit dient.

Aber auch in dem Bereich, der stets als zentrales Vorrecht nationalstaatlicher Souveränität galt, nämlich in der Außenpolitik, haben wir eine geradezu dramatische Konvergenz erlebt. Auf dem Berliner Gipfel hatten die Regierungschefs unter dem Druck der Ereignisse der Kosovokrise erstmalig bewiesen, dass sie zu einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik, die diesen Namen verdient, fähig waren. Auf dem Kölner Gipfel wurde diese neue außenpolitische Einigkeit mit richtungweisender Substanz gefüllt. Alle Verantwortlichen sind sich bewusst geworden, dass Westeuropa seinen Frieden dem Umstand verdankt, dass es nach dem letzten Weltkrieg zu einer Gemeinschaft der Demokratie und des Rechts wurde. Auch der Stabilitätspakt für Südosteuropa und die Erweiterungspolitik beruhen auf der Einsicht, dass die EU sich nicht nur als Wertegemeinschaft nach innen verstehen darf, sondern auch ein gemeinsames sicherheitspolitisches Interesse daran hat, diese Friedensgemeinschaft auszudehnen.

Die Frage nach der Reaktion auf die Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Kosovo hatte die europäische Öffentlichkeit vor eine Zerreißprobe gestellt. Sollte sie einfach wegschauen oder sollte sie militärisch intervenieren, obwohl sie dabei auch unschuldige Opfer in Kauf nehmen müsste? Kein Mitgliedsstaat ist diesem Dilemma ausgewichen. Über die rechtlichen, politischen, militärischen und moralischen Maßstäbe für die Teilnahme am Militäreinsatz gegen Serbien gab es auch in Deutschland eine ungewöhnlich ernsthafte Diskussion. Ich gehöre zu denen, die mit zerrissenem Herzen gesagt haben: Wir dürfen nicht tatenlos zusehen, wenn mitten in Europa Terror und Vertreibung Platz greifen. In einem solchen extremen Ausnahmefall ist auch der Einsatz militärischer Gewalt gerechtfertigt.

Jetzt geht es darum, dass wir gemeinsam Lehren aus den gemachten Erfahrungen ziehen. Dazu gehört auch die Beantwortung der Frage, wie der europäische Pfeiler der NATO so gestärkt werden kann, dass europäische Mitbestimmung in noch größerem Umfang gesichert ist.

Ebenso notwendig ist jetzt, dass wir eine Antwort auf die zweite Frage geben, nämlich auf die Frage nach der institutionellen Gestalt der Europäischen Union. Wir brauchen Institutionen, durch die Europa mit einer Stimme sprechen kann. Wenn wir mit der Erweiterung der EU ernst machen wollen und sich die Zahl der Mitgliedsstaaten nahezu verdoppeln soll, brauchen wir Entscheidungsverfahren, die europäische Handlungsfähigkeit sichern.

Dies führt uns wieder unweigerlich zu der jahrhundertealten Frage nach der europäischen Föderation.

Selten ist ein Begriff so unterschiedlich ausgelegt, so missverstanden worden wie der Begriff des Föderalismus. Bei manchen löst er Ängste vor einem Bundesstaat mit übermächtigem Zentrum aus, andere befürchten umgekehrt den Verlust einheitsstaatlicher Handlungsfähigkeit durch eine Verwässerung der Entscheidungsstrukturen. Für mich ist klar: Ziel eines föderalen Systems muss es sein, Macht zu verteilen, nicht sie zu konzentrieren. Der so verstandene Föderalismus fügt der großen französischen Idee der horizontalen Gewaltenteilung die Idee der vertikalen Gewaltenteilung hinzu. Als Kommunal- und Landespolitiker und als Ministerpräsident eines Bundeslandes habe ich immer für die Gewaltenteilung gekämpft. Sie bedeutet für mich vor allem Rücksichtnahme auf regionale Eigenheiten und Akzeptanz verschiedener politischer Richtungen, die miteinander in einem fruchtbaren Wettbewerb stehen. Dieser Grundgedanke hat für meine Begriffe wahrhaft europäische Qualität: Eine europäische Föderation wäre nicht darauf angelegt, die Nationalstaaten verschwinden zu lassen, ihnen ihre Identität zu rauben und ihre Parlamente zu entmachten. Sie sollte auch nicht ihre jeweiligen inneren verfassungsmäßigen Ordnungen, die ihren geschichtlich gewachsenen Bedingungen entsprechen, über einen Kamm scheren oder das an Stelle der Mitgliedsstaaten tun, was diese selbst am besten leisten können. Niemand will einen bürokratischen Superstaat. Niemand will einen europäischen Bundesstaat, der die amerikanische, die deutsche oder schweizerische Verfassung imitiert. Was wir aber wollen ist Wiedergewinnung der Handlungsfähigkeit dort, wo jeder einzelne Mitgliedsstaat auf sich allein gestellt, Handlungsfähigkeit verlieren würde oder, wenn wir ehrlich sind, je nach Lage des Falles sogar schon verloren hat.

Brauchen wir zur Bildung einer solchen Föderation eine europäische Verfassung oder reicht ein ?Contrat de mariage?, wie Jacques Delors ihn vorschlägt? Selbstverständlich kann eine Föderation auch durch einen Vertrag der Mitgliedsstaaten gebildet werden. Ich glaube aber, dass die Bürger Europas es ihren Mitgliedsstaaten danken würden, wenn ihnen die Ziele und die Gestalt der Föderation auch durch eine kurze, verständliche Verfassung erklärt würden.

Der Kölner Gipfel hat bereits entschieden, dass eine europäische Grundrechtscharta entworfen werden soll. Ein zentraler Teil jeder föderalen Verfassung ist aber auch eine klare Aufteilung der Kompetenzen zwischen der Föderation und ihren Mitgliedern. Ein Katalog der Kompetenzen für die europäische Föderation würde auch den bisher von Brüssel entfremdeten Bürgern, Kommunen oder Regionen klarmachen, wofür Brüsselnichtverantwortlich ist.

Es bleibt das Problem der demokratischen Legitimation. Jede Föderation mit so vielen Mitgliedsstaaten unterschiedlicher Größe und Bevölkerungszahl braucht ein doppeltes System der Repräsentation: eines, in dem jeder Bürger mit einer Stimme zählt, und ein zweites, in dem jeder Mitgliedsstaat unabhängig von Größe und Bevölkerungszahl mit seiner Stimme zur Geltung kommt. Damit könnte verhindert werden, dass einer oder mehrere größere Staaten dominierenden Einfluss ausüben. Dabei hilft uns, dass wir die wesentlichen Bausteine einer Verfassung für eine europäische Föderation der Nationalstaaten schon haben. Wir müssten sie nur vervollständigen, zusammenfügen und als Architektur sichtbar machen. Das Europaparlament in Straßburg entspricht bereits dem ersten System, die Ministerräte, soweit sie in ihren Verordnungen legislativ tätig werden, dem zweiten.

Der Gedanke liegt nahe, die Ministerräte zu einer echten zweiten Kammer zu entwickeln, indem sie bei legislativen Entscheidungen öffentlich tagen. Die Frage, ob in Zukunft mit einfachen oder qualifizierten Mehrheiten anstatt einstimmig entschieden werden kann, steht schon auf der Tagesordnung der Reform. Danach wäre noch zu klären, welche legislativen Maßnahmen der Zustimmung beider Kammern bedürfen. Um die Quellen der Legitimation ganz deutlich zu machen, könnte man das Europaparlament etwa als ?Bürgerkammer?, die Ministerräte etwa als ?Staatenkammer? bezeichnen.

Das deutsch-französische Paar hat sich als Motor der europäischen Einigung bewährt. Das ist zwar kein Privileg, und außerdem sind gute Ideen weder von geographischer Größe noch von der Bevölkerungszahl abhängig. Ich bin aber sicher, dass beide Länder auch in dieser Frage ihrer geschichtlichen Verantwortung für die Fortentwicklung eines vereinten Europa gerecht werden.