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Namensartikel von Bundespräsident Johannes Rau zum zehnten Jahrestag des Beschlusses zur Länderbildung in der DDR

Zum 10. Jahrestag des Volkskammerbeschlusses zur Wiedereinführung der Länder in der DDR hat Bundespräsident Johannnes Rau in der Beilage der "Thüringer Allgemeinen" vom 22. Juli 2000 einen Namensartikel veröffentlicht, der nachfolgend dokumentiert wird:

Geprägte Form, die lebend sich entwickelt

- Vor zehn Jahren beschloss die Volkskammer die Bildung von Ländern in der DDR -

Heute vor zehn Jahren beschloss die frei gewählte Volkskammer die Bildung der Länder Bran­denburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Die Ostdeutschen holten sich das Recht auf Selbstbestimmung zurück und entschieden sich für regionale Vielfalt auch als Prinzip der Staatsgliederung. Sie bewiesen, wie lebendig bei allem Gemeinschaftsgefühl auch ihr Bewusstsein landsmannschaftlicher und regionaler Besonder­heiten war. Die Bildung der Länder eröffnete diesen Besonderheiten wieder Raum zur Selbstentfaltung und knüpfte zugleich an eine gute Tradition deutscher Geschichte an. Die von der Volkskammer getroffene Entscheidung hat sich als richtig bestätigt. Sie verdient, dass wir uns ihrer heute erinnern.

I.

In der DDR hat es schon vor 1990 Länder gegeben. Die sowjetische Besatzungsmacht bildete 1945 die Länder Mecklenburg-Vorpommern, "Provinz Mark Brandenburg", "Provinz Sachsen-Anhalt", Sachsen und Thüringen. Die Verfassung der DDR von 1949 bekannte sich zu bundesstaatlichen Strukturen, zu den Ländern und zur deutschen Einheit: "Deutschland ist eine unteilbare demokratische Republik; sie baut sich auf den deutschen Län­dern auf."

Die Spuren des föderalen, das heißt bundesstaatlichen Prinzipslassensich in der deutschen Geschichte viele Jahrhunderte lang zurückverfolgen. Aber erst im 19. Jahrhundert schlossen sich die deutschen Staaten bundesstaatlich zusam­men: Neben die Einzelstaaten trat mit eigener Staatsqualität der von ihnen geschlossene Bund. Schon die Revolutionäre von 1848/49 haben eine bundesstaatliche Verfassung entworfen, aber noch nicht durchsetzen können. Das Deutsche Reich von 1871 und die Weimarer Republik waren dann bundesstaatlich verfasst: Sowohl das Reich hatte Staatsqualität als auch die Länder.

Den Nationalsozialisten waren sie von Anfang an ein Dorn im Auge. Als Hitler Reichskanzler wurde, hatten nur sieben der siebzehn Länder eine von der NSDAP geführte Regierung. Um jeden Widerstand auf der Länderebene auszuschalten, entmachteten die Nazis innerhalb weniger Wochen die Landtage und die Landesregierungen.

Nach dem Krieg kehrte man zur Bildung von Ländern zurück, weil diese Form staatlicher Orga­nisation geschichtlich bewährt war und weil sie als das beste Mittel für den Beginn eines demokratischen Wiederaufbaus erschien.

Beinahe von Anfang an ging man aber dabei in Ost und West getrennte Wege. Während in der Bundesrepublik die Länder als ein entscheidender Schritt zur Dezentralisierung und zur Demo­kratisierung des Staates verstanden wurden, sollten sie in der DDR nicht viel mehr sein als größere Verwaltungseinheiten. Sie erhielten darum deutlich weniger Befugnisse als die west­lichen Länder.

Aber selbst dieses vergleichsweise bescheidene Maß an Selbständigkeit erschien der SED, die damals eine durch und durch stalinistische Partei war, bald unerträglich. Sie wollte jedes Hindernis in ihrem Befehlssystem ausschalten und ihren Weisungen überall direkten und unbedingten Gehorsam verschaffen. Jede Möglichkeit für regionalen Zusammenhalt gegen die Parteilinie sollte ausgemerzt werden. Im Juli 1952 fiel der entscheidende Schlag gegen die Länder. Sie mussten ihre Gebiete in Kreise gliedern, und die Kreise wurden zu Bezirken zusam­mengefasst. Die aber unterstanden, mehr oder minder bemäntelt von Formeln des "demokratischen Zentralismus", der direkten Kontrolle und der unmittelbaren Lenkung durch die SED. Am Ende erinnerte in der DDR-Verfassung nichts mehr an die Länder.

II.

Und dennoch blieben sie unvergessen! Schon im Herbst 1989 sah man bei den Demonstrationen für demokratische Reformen immer mehr Fahnen in den alten Landesfarben und immer mehr Transparente mit dem Ruf nach einer Wiederherstellung der Länder. Binnen Wochen wurde daraus eine wahre Massenbewegung. Tausende von Bürgerinnen und Bürgern meldeten sich bei den Runden Tischen, bei den Initiativen der Bürgerbewegung und bei den politischen Parteien zu Wort und sprachen sich dafür aus, wieder Länder zu bilden. Bald machten sich sämtliche politischen Kräfte diese Forderung zu eigen.

Warum war sie so populär? Dafür gab es vor allem drei Gründe:

Zunächst einmal waren in der DDR trotz mancher Gleichmacherei das Regionalbewusstsein und das Gefühl geschichtlicher Verbundenheit lebendig geblieben. Viele Menschen pflegten heimatliche Bräuche und Traditionen; viele hatten sich einen wachen Sinn dafür bewahrt, dass alle ostdeutschen Länder und Landschaften ihren eigenen Weg durch die Jahrhunderte genommen hatten und dass diese unverwechselbaren Geschichten der Länder noch immer im Alltag der Menschen gegenwärtig waren und auch Zusammengehörigkeit stifteten. Hinzu kam eine Erfahrung, die ich aus meiner Zeit in Nordrhein-Westfalen gut kenne: Die Menschen in den Regionen Ostdeutschlands hatten die gemeinsame Bereitschaft erlebt, in Krisen zusammenzu­stehen. Sie waren durch die Erfahrung verbunden, dass sie sich gerade in der überschaubaren Nähe der historisch gewachsenen Landschaften in guten wie in schlechten Tagen aufeinander verlassen konnten.

Den zweiten Grund für den Wunsch nach rascher Wiederherstellung der Länder bildeten die schlechten Erfahrungen mit der SED-Herrschaft und die Entschlossenheit zu demokratischen Reformen. Allzu oft hatten die Bürgerin­nen und Bürger der DDR die Bezirksverwaltungen als verlängerten Arm der SED erlebt. Nun aber sollte es ein Ende haben mit der Einheitspartei und mit ihrem Einheitsstaat. Die Men­schen wollten mehr Eigenverantwortung und demokratische Selbstbestimmung über die ört­lichen und regionalen Angelegenheiten ihrer Heimat - im Eichsfeld, im Vogtland, in der Uckermark. Sie erkannten hellsichtig, dass für solche Selbstbestimmung und für solches Engagement eine föderale Ordnung die besten Chancen bot, also die Bildung von Ländern.

Binnen kurzem kam noch ein drittes wichtiges Motiv hinzu: Schnell war klar, dass die Ost­deutschen eine rasche Vereinigung von DDR und Bundesrepublik wollten. Damit wurde die Ein­führung föderaler Strukturen in der DDR über das innere demokratische Anliegen hinaus auch zu einem zentralen Beitrag für die gemeinsame Zukunft, denn aus der Geschichte der alten Bundesrepublik Deutschland seit 1949 sind die Länder gar nicht fortzudenken.

III.

Das "Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland" von 1949 ist von der Existenz der Län­der geprägt. Schon die Gesetzesüberschrift und der Staatsname zeigen, dass es sich um die Verfassung eines Bundesstaates handelt.

Das Grundgesetz teilt die staatlichen Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern auf. Die Städte und Gemeinden ordnet das Grundgesetz dem staatlichen Aufbau und den Ländern zu.

Die föderale Ordnung des Grundgesetzes hat sich in der Praxis trotz mancher Mängel und trotz manchen Reformbedarfs - dazu gleich noch - bewährt. Der Einfluss lokaler und regionaler Interessen und Ideen wird gestärkt. Es wird nicht alles zentralistisch über einen Kamm geschoren, sondern die Länder können verschiedene Lösungen erproben und aus Fehlschlägen und Erfolgen voneinander lernen. Gerade dieser Aspekt scheint mir besonders wichtig, und im Zuge der Gedenkveranstaltungen zum 50. Jahrestag des Grundgesetzes habe ich wiederholt daran erinnert: Der Föderalismus soll und muss einer Uniformität entgegenwirken, die Innovationen hemmt; stattdessen soll er das Experiment im kleinen Rahmen und auf der unteren Ebene fördern.

Weil es mehrere politische Zentren gibt, bekommt so leicht keine politische Partei eine alles be­herrschende Mehrheit, und keine Partei ist auf einen Streich zur Einfluss- und Hoffnungslosig­keit verur­teilt. Weder Allmachtsgesten noch Ohnmachtgefühle tun der Politik gut - die föderale Ord­nung mäßigt. Stattdessen machen die Parteien die Erfahrung, dass sie an dem einen Ort ge­meinsam in der Regierungsverantwortung stehen, an dem anderen gegeneinander in Opposi­tion. Das dämpft den parteipolitischen Meinungskampf, denn man verteufelt einen politischen Gegner weniger leicht, wenn die eigenen politischen Freunde ein paar Dutzend Kilometer weiter mit ihm gemeinsam auf der Regierungsbank sitzen.

Das Grundgesetz regelt die Aufgaben und Befugnisse von Bund und Ländern so, dass beide Seiten in einer Fülle von Verfahren rechtlich und politisch aufeinander angewiesen sind. Sie müssen aufeinander zugehen und das Gespräch und den Kompromiss suchen. Dass es dabei oft um die richtige Abgrenzung ihrer Kompetenzen und also um Rechtsfragen geht, versachlicht die Diskussion. Äußerstenfalls sieht man sich vor dem Bundesverfassungsgericht wieder.

Insgesamt lebt so die Ordnung des Grundgesetzes vom beständigen Dialog zwischen den das Verfassungsleben gestaltenden Kräften und von der beständigen Suche nach tragfähigen Kom­promissen. Das fördert den Interessenausgleich und die Fairness im Umgang miteinander. Es macht aber die Suche nach Lösungen und die rechtlichen und politischen Verfahren auch schwieriger, unübersichtlicher, komplizierter und schwerer zu begrei­fen. Darum kommt esauf zweierlei entscheidendan:

Erstens muss die Bereitschaft zur Verständigung erhalten bleiben. Mitunter habe ich den Eindruck, dass diese Bereitschaft in unserer Gesellschaft in einem bedenklichen und schädlichen Maße abgenommen hat. Das zeigt sich in den vielen Versuchen, unnachgiebig partikulare Interessen durchzusetzen. Der Föderalismus will aber nicht nur Autonomie und Eigenständig­keit ermöglichen, er lebt auch von Kooperation und Integration.

Zweitens ist wichtig, dass jede neue Generation von Staatsbürgern sich die Wirkungsweise der föderalen Ordnung vor Augen führt und versteht, dass ihre mitunter kompliziert anmutenden Verfahren gerade auf solche Verständigungsbereitschaft angewiesen sind.

IV.

Das Ländereinführungsgesetz der Volkskammer vom 22. Juli 1990 ähnelte in vielen Einzelheiten

demGrundgesetz. Auch das Ländereinführungsgesetz teilte die staatlichen Aufgaben und Befugnisse zwischen der Republik und den Ländern auf und sorgte für eine Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung der Republik. Das Gesetz regelte außerdem den territorialen Zuschnitt der zu bildenden fünfLänderund ordnete die Wahl von Landtagen und die Bildung von Lan­des­regierungen an. Mit Blick auf die Hauptstadt der DDR wurde festgelegt, sie solle Landesbe­fug­nisse erhalten. Ganz Berlin stand damals noch unter der Kontrolle der vier Siegermächte; ihre Rechte konnte und wollte die Volkskammer nicht antasten.

Das Ländereinführungsgesetz sollte ursprünglich am 14. Oktober 1990 wirksam werden. Später verein­barten die DDR und die Bundesrepublik, dass die östlichen Länder bereits am 3. Oktober 1990 wiederhergestellt wurden.

V.

Seither ist in den östlichen Ländern und von den östlichen Ländern Großartiges ge­leistet worden. 1990 standen sie vor ungeheuren Herausforderungen: Sie mussten die menschlichen Härten des wirtschaftlichen Umbruchs abfedern und die geschundene Umwelt sanieren. Sie mussten die Infrastruktur erneuern und Investoren ins Land holen. Sie mussten die unvergleichlichen Kulturschätze Ostdeutschlands bewahren und die Innenstädte vor weiterem Verfall retten. Sie mussten beinahe die gesamte öffentliche Verwaltung strukturell neu auf­bauen und mit der Aufarbeitung des vom SED-Regime begangenen Unrechts beginnen. Nur wer sich dieses Gebirge von Herausforderungen vor Augen führt, kann ermessen, was in den neuen Ländern seit 1990 erreicht wurde.

Dabei gab es Hilfe, auch das ist wahr. Der Bund und die westlichen Länder leisteten massive personelle und materielle Unterstützung. Die föderale Solidarität in der Bundesrepublik Deutschland erlebte ihre größte Herausforderung. Sie hat diese Bewährungsprobe mit Bravour bestanden. Milliarden­summen wurden bereitgestellt, und Tausende von West­deutschen leisteten unentbehrliche Aufbauhilfe. Natürlich gab es dabei auch Reibereien zwischen Ost und West und sogenannte "Befindlich­keiten", natürlich gab es auf beiden Seiten Selbstgerechtigkeit und die geheime Überzeu­gung, bei der Verteilung des gesunden Menschenverstandes sei ja wohl of­fensichtlich doch man selber am besten bedacht worden. Aber das ist menschlich, und viel wich­tiger ist: Gemeinsam gelang es, die Grundlagen für den Wiederaufstieg der östlichen Länder zu schaffen.

VI.

Heute sind Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen längst vertraute und unverwechselbare Angehörige der Länderfamilie. Sie haben sich Verfas­sun­gen gegeben, und ihre demokratischen Institutionen sind in ihrer Existenz - wenn auch nicht in jeder ihrer Entscheidungen - in der Bevölkerung völlig unumstritten. Im Kreis der Länder und im Dialog mit dem Bund gestalten die östlichen Länder unsere föderale Ordnung kraftvoll mit. Auch auf der Ebene der Europäischen Union und im Dialog mit unseren europäischen Nachbarn sind sie anerkannte und gesuchte Gesprächspartner. Für die Beziehungen Deutschlands und der Europäischen Union zu Mittel- und Osteuropa kommt ihnen eine besonders wichtige Mittlerrolle zu.

Darum haben die fünf Länder, deren Bildung vor zehn Jahren von der Volkskammer beschlossen wurde, allen Grund, mit gesundem Selbstbewusstsein und mit Zuversicht in die Zukunft zu blicken. Sie können auf ihre eigene Kraft bauen und auch auf fortgesetzte föderale Soli­dari­tät. Die ist gerade auf finanziellem Gebiet auch weiterhin wichtig. Sie muss und wird darum zu einer soliden Nach­folgeregelung für den Solidarpakt führen.

VII.

Die föderale Ordnung des Grundgesetzes hat aber auch über die Neuordnung des Bund-Länder-Finanzausgleichs hinaus Reformbedarf. Das hat vor allem zwei Gründe: Zum einen sind bundesstaatliche Verfassungen weniger festgelegt als zentral- und einheitsstaatliche; sie lassen dem Gesamtstaat und den Einzelstaaten mehr Raum zur Wahrnehmung und Ausgestaltung ihrer Kompetenzen. Ich verwende dafür gerne das Bild vom Grundgesetz als Bauplan, der den politischen Handwerkern im Bund und in den Ländern große Freiräume bei der Ausführung lässt. Allerdings muss immer wieder einmal der Baufortschritt überprüft werden. Zum anderen wirkt die europäische Einigung immer stärker auf die Rechtsordnungen der EU-Mitgliedstaaten und also auch auf die deutsche Verfassungswirklichkeit ein. Auch das hat zu einer Reihe von Veränderungen geführt, die auf den Prüfstand gehören.

Ich möchte dafür nur drei Beispiele nennen: Die Mütter und Väter des Grundgesetzes wollten Abgrenzungen zwi­schen den Bundes- und Landeszuständigkeiten, die klar waren wie bei einer Schichttorte. Heute dagegen gleicht die föderale Ordnung oft eher einem Marmorkuchen, denn immer mehr staat­liches Handeln wird vom Bund und von den Ländern gemeinsam finanziert und verantwortet. Dabei ist von außen oft kaum noch erkennbar, wer denn nun eigentlich für was verantwortlich ist. Das kann auf Dauer nicht nur der Transparenz, sondern auch der demokratischen Akzeptanz schaden.

Der Bund, um ein zweites Beispiel zu nennen, hat dermaßen erschöpfend von Gesetz­gebungs­zuständigkeiten Gebrauch gemacht, die mit solchen der Länder konkurrieren, dass den Ländern immer weniger eigenes rechtliches "Hausgut" verbleibt. Und drittens wandern auch immer mehr Befugnisse auf die europäische und auf die internationale Ebene ab - auch das än­dert fortlaufend die Verteilung von Aufgaben und Befugnissen zwischen dem Bund und den Ländern.

In einigen Bereichen müssen daher wohl die Gewichte neu austariert werden. Dabei können ge­rade die Erfahrungen der östlichen Länder beim Aufbau seit 1990 von unschätzbarem Wert sein. Vieles, was im Westen schon lange nur noch unbesehen weiterpraktiziert worden war, musste in Ostdeutschland einen ganz neuen Praxistest bestehen. So manches hat sich dabei als verbesserbar erwiesen, auch im Sinne einer Rückverlagerung von Aufgaben auf die kleinere staatliche Ein­heit. Ich wünschte mir darum, dass die östlichen Länder möglichst viel von der schöpferischen Unruhe und von den Aufbauerfahrungen der vergangenen zehn Jahre in die nötige Debatte über die Modernisierung unserer gemeinsamen bundesstaatlichen Ordnung ein­bringen.

VIII.

Im Bundesstaat des Grundgesetzes kommt den Ländern die Freiheit zu, sich autonom zu organi­sie­ren und zu verfassen. Vor zehn Jahren haben die Ostdeutschen diese Freiheit gewählt und gestalten sie seither. Deutschland ist zu seiner guten föderalen Tradition zurückgekehrt. Nun liegt es an uns allen, dass sich das Goethe-Wort erfüllt: "Und keine Macht und keine Zeit zerstückelt / Geprägte Form, die lebend sich entwickelt."