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Grußwort von Bundespräsident Johannes Rau zur Eröffnung des 64. Deutschen Juristentages am 17. September 2002 in Berlin

Änderungen vorbehalten. Es gilt das gesprochene Wort.

I.

Herr Professor Dr. Hofmann von der Humboldt-Universität wird in seinem Festvortrag über "Recht und Ethik" sprechen. Damit haben Sie ein Thema gewählt, das offenkundig einen Bezug hat zu parlamentarischen Beratungen aus jüngerer Zeit (ich nenne nur das Stichwort "Import embryonaler Stammzellen"). Andererseits weist es weit über die aktuelle Rechtspolitik hinaus. Es konfrontiert uns mit dem generellen Anspruch, dass unsere Gesetze auch in einem ethisch-moralischen Sinne "gutes" Recht sein sollen.

Zu einem Festvortrag mit diesem grundsätzlichen Thema kann und will ich mit diesem Grußwort nicht in Konkurrenz treten. Gestatten Sie mir aber, dass ich die Metapher vom "guten Recht" aufgreife und versuche, einige Schlaglichter zu setzen, die zugegeben weniger rechtsphilosophisch und weniger abstrakt sind und mehr das alltägliche Gesetzesgeschäft beleuchten sollen.

Ich brauche hier nicht erst auf das Wort von Bismarck zurückzugreifen: "Wenn die Leute wüssten, wie Würste und Gesetze gemacht werden .... !"

Auch der Bundespräsident macht sich aber natürlich so seine Gedanken darüber, ob all das, was die "Gesetzgebungsmaschine" Bundestag und Bundesrat an Gesetzen produziert, "gutes Recht" ist. Darüber mag er bisweilen bei dem einen oder anderen Gesetz, das ihm zur Ausfertigung vorgelegt wird, durchaus ins Grübeln kommen. Freilich ist das kein Kriterium, das im Rahmen des Gesetzesprüfungsrechts des Bundespräsidenten von Bedeutung wäre.

Lassen Sie mich deshalb die Gelegenheit nutzen, um vor diesem Forum ganz allgemein einige Anmerkungen zum Handwerk der Gesetzgebung zu machen, zur Arbeit des Gesetzgebers und zu den vielen Ratgebern, die auf sein Tun Einfluss nehmen oder die das versuchen.

Dabei habe ich nicht die Absicht, hier einen Rückblick auf die vergangene Legislaturperiode zu werfen. Das ist nicht meines Amtes, erst Recht nicht fünf Tage vor einer Bundestagswahl. Soweit ich Kritisches anzumerken habe, betrifft das im Übrigen nicht nur den Gesetzgeber dieser Legislaturperiode, sondern auch den früherer Tage, und schließt auch die Landesparlamente ein.

II.

Schauen wir zunächst auf die Zahlen: Das geltende Bundesrecht kennt zur Zeit ungefähr 2.170 Stammgesetze und 3.130 Stammverordnungen. Dazu kommt das Länderrecht, das kommunale Satzungsrecht und das Recht der Europäischen Gemeinschaften. Auf der europarechtlichen Ebene sind seit 1957 rund 1000 Richtlinien und 2600 Verordnungen erlassen worden. Das sind Zahlen, die die Klage über den "Paragraphen-Dschungel" zu rechtfertigen scheinen. Die Zahl der "Stammgesetze" - so der Fachbegriff nach dem "Handbuch der Rechtsförmlichkeit" - steigt in jeder Legislaturperiode um einige neue Gesetze weiter an. Aber es sind wohl vor allem die zahlreichen Änderungsgesetze, die es uns manchmal schwer machen, den Überblick zu behalten.

Der 14. Deutsche Bundestag ist in diesem Sinne sehr fleißig gewesen. Er hat sich insgesamt mit 992 Gesetzesvorhaben befasst; das sind ungefähr 70 mehr als in der Legislaturperiode davor und 200 mehr als in der vorletzten. Auch die Zahl der schließlich verabschiedeten und verkündeten Gesetze nähert sich der bisherigen Höchstmarke von 551 Gesetzen in der letzten Legislaturperiode, in der vorletzten waren es 493 Gesetze. Die endgültige Zahl für die jetzige Legislaturperiode steht noch nicht fest, weil einige Gesetze noch durch den Bundesrat und durch das Ausfertigungsverfahren müssen.

Nun wäre es leicht, angesichts solcher Zahlen in die altbekannte Klage von der Gesetzesflut und von der Regelungswut des Gesetzgebers einzustimmen. Das will ich nicht tun. Ich kann es mir und Ihnen nicht so leicht machen und fordern, der Gesetzgeber möge einfach einmal ein "Sabbatjahr" einlegen. Es ist ja nicht so, dass der soeben in Zahlen dargestellte Befund eine neue Erkenntnis wäre. In der jetzt zu Ende gehenden Legislaturperiode, aber auch in früheren sind verschiedene Anstrengungen unternommen worden, das geltende Recht einfacher, übersichtlicher, weniger bürokratisch zu gestalten und mehr Deregulierung zu erreichen.

Wir müssen aber auch sehen, dass der Bundesgesetzgeber zu einem immer wichtiger werdenden Anteil durch europarechtliche Vorgaben gezwungen wird, tätig zu werden. Ja, er ist sogar dafür gerügt worden, dass er den Umsetzungspflichten teilweise verspätet nachgekommen ist. Wenn wir also unser Paragraphenwerk betrachten, müssen wir auch erkennen: nicht alles ist "hausgemacht", sondern auch europabedingt und von dort veranlasst.

III.

Ein anderer Aspekt: Es ist schon seltsam, wie gegensätzlich die Forderungen sind, mit denen der Gesetzgeber konfrontiert wird.

Einerseits erliegen wir regelmäßig der Neigung, bei jedwedem Anlass nach dem Gesetzgeber zu rufen: Groß und vielstimmig ist dieser Chor, und die Anlässe, zu denen er auftritt, sind zahlreich. Diesem und jenem Problem müsse der Gesetzgeber sich nun aber dringend widmen. So werden ihm die unterschiedlichsten Regelungswünsche angetragen.

Andererseits höre ich aus der Wirtschaft regelmäßig die Klage, dass sie durch Vorschriften reglementiert, behindert, ja beinahe stranguliert würde. Das behindere das wirtschaftliche Wachstum, gefährde Arbeitsplätze und schade Deutschland als Wirtschaftsstandort im internationalen Wettbewerb. Im Übrigen seien die Vorschriften überflüssig.

Indessen gibt es wahrscheinlich keine andere Gruppe in unserer Gesellschaft, der Parlament und Bundesregierung, gleich welcher politischer Richtung, so oft und so bereitwillig ihr Ohr widmen - weil natürlich allen das wirtschaftliche Gedeihen unseres Landes wichtig ist.

Es wäre einmal interessant, in rechtstatsächlicher Hinsicht zu untersuchen, wie viele gesetzliche Vorschriften letztlich auf solchem Wege angestoßen wurden und zustande gekommen sind, also von Industrie und Wirtschaft initiiert worden sind. Ich glaube, dass sich bei mancher wirtschaftlich relevanten Regelung, die heute von den einen als unsinnig und hinderlich angesehen wird, herausstellen würde, dass sie auf verständliche Wünsche eines anderen Beteiligten am Wirtschaftsleben zurückgeht, der damals den Gesetzgeber von der Berechtigung seines Anliegens hat überzeugen können.

Wir alle ahnen, dass eine solche rechtstatsächliche Untersuchung vor allem im Wirtschaftsrecht, im Steuerrecht und im Gesundheitsrecht erstaunliche Belege für diese These finden würde. Wir sollten nicht die Augen davor verschließen, dass wir auf diese Weise viele Regelungen mit uns herumschleppen, die der Sicherung von Vorteilen und von Besitzständen einzelner Gruppen, letztlich also von Partikularinteressen, dienen.

IV.

Wir alle wissen, dass und wie das geschieht: durch öffentliche Forderungen, durch Bitten und Rat an den Gesetzgeber, durch Verbände und Vereinigungen, durch Gespräche, ja - das ist der Begriff - durch Lobby-Arbeit.

Was ist zu tun? Natürlich ist es legitim, wenn die verschiedenen gesellschaftlichen Interessengruppen dem Gesetzgeber antragen, dass und wie er einen Sachbereich regeln sollte. Der Gesetzgeber braucht in gewissem Maße sogar solchen Rat. Aufgabe des Gesetzgebers ist es dann, den richtigen, den angemessenen, den sozialverträglichen Ausgleich dieser Interessen herzustellen. Das verlangt Überblick und Kompetenz und das setzt voraus, im Widerstreit der Ratschläge und Interessen die berechtigten von den weniger berechtigten, die richtigen von den weniger zielführenden zu unterscheiden. Dazu gehört schließlich auch, Kompromisse richtig auszutarieren.

V.

Wie gesagt: Der Gesetzgeber ist von vielen umgeben, die ihm raten und nach ihm rufen. Ein zweifelhafter Ratgeber ist der Skandal, erst Recht der von den Medien über Gebühr geschürte Skandal. Da gibt es zwei gegenläufige Symptome:

Zum einen erleben wir, dass der Skandal zum besonders schnellen Handeln des Gesetzgebers führt. Der Gesetzgeber zeigt, dass er handlungsfähig und nicht gewillt ist, den aufgedeckten Mißstand hinzunehmen. Doch bisweilen zeigt sich, dass sein Handeln übereilt war, dass es zu kurz greift und dass eher Besonnenheit angebracht gewesen wäre. Anlassgesetzgebung war selten gute Gesetzgebung. Gesetzgeberisches Handeln, das aus einem so genannten Skandal erwächst, ist nicht immer optimal und es hilft auch nicht immer wirklich, die Probleme angemessen zu lösen.

Zum anderen gibt es den bösen Satz, man müsse nach einem Skandal nur genügend Zeit verstreichen und Gras über die Sache wachsen lassen, vielleicht zwischenzeitlich eine Kommission einsetzen, um letzten Endes doch alles beim Alten belassen zu können.

Doch gibt es auch positive Beispiele, die solche Vorwürfe Lügen strafen. Ich denke beispielsweise an die seit dem Winter 1999/2000 bekannt gewordenen Fälle von Fehlverhalten im Umgang mit Parteispenden. Diejenigen, die vorhergesagt haben, es werde sich nichts ändern, sind eines Besseren belehrt worden. Inzwischen ist das Achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes in Kraft getreten, das in vielen Punkten Lehren aus diesen Fällen gezogen hat. Grundlage dafür waren die Empfehlungen der von mir berufenen Parteienfinanzierungskommission, die der Gesetzgeber in großem Umfang umgesetzt hat. Darunter ist erstmals eine Strafvorschrift, die speziell einen falschen Rechenschaftsbericht sanktioniert, was zuvor mit den Straftatbeständen des Betruges oder der Untreue kaum erfasst werden konnte.

VI.

Der Gesetzgeber braucht fachkundigen Rat. Er fordert ihn an oder er wird ihm angetragen.

Ein wichtiger Ratgeber im Vorraum der parlamentarischen Beratung ist seit jeher der Deutsche Juristentag. Unter seinem Dach kommt eine Vielfalt von juristischen Berufen mit einem Sachverstand zusammen, der seines gleichen sucht. Unzählig sind die Beispiele, in denen Sie, meine Damen und Herren, in denen der Deutscher Juristentag mit seinen Empfehlungen dem Gesetzgeber seinen fachkundigen Ratschlag hat angedeihen lassen. Ihr Rat war oft weit vorausschauend und zukunftsweisend.

Auch in diesem Jahr wollen Sie sich in den verschiedenen Abteilungen wieder wichtigen rechtspolitischen Fragen zuwenden. Ich wünsche Ihren Beratungen einen guten Verlauf und Ergebnisse, die dem Gesetzgeber den Weg leuchten, auf dass er hellsichtige Entscheidungen treffe.

Vielleicht sollten wir uns alle an einen Spruch aus der "Utopia"von Thomas Morus aus dem Jahr 1516 halten:

"An Gesetzen haben die Utopier ungewöhnlich wenig (...). Sie halten es für überaus unbillig, Menschen durch Gesetze zu verpflichten, die zu zahlreich sind, als dass man sie lesen kann, oder zu dunkel, als dass sie von jedem verstanden werden."