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Rede von Bundespräsident Johannes Rau beim Föderalismuskonvent der deutschen Landesparlamente

I.

Im Juni 1948 unternahm ein Berater des amerikanischen Militärgouverneurs Clay eine Rundreise durch die westlichen Besatzungszonen. Danach zog er das Resümee: Fast jeder maßgebliche Deutsche hat einen Verfassungsentwurf in der Tasche.

Fünfundfünfzig Jahre später käme er nach einer Reise durch das vereinte Deutschland vielleicht zu dem Befund: Fast jeder hat einen Verfassungs-Reformentwurf in der Tasche.

Schneller als von vielen erwartet steht erneut das Thema Föderalismusreform auf der Tagesordnung. Die Regierungschefs des Bundes und der Länder sind sich sogar einig in dem Wunsch, dass die Reform bis Ende nächsten Jahres verwirklicht sein soll. Das ist ein ehrgeiziges Programm, und entsprechend groß dürften bald der Zeitdruck und das Bemühen um eine Verständigung sein.

Darum ist es gut, dass jetzt die Präsidenten und Fraktionsvorsitzenden der deutschen Landesparlamente ihre Überlegungen und Vorschläge zu der Reform öffentlich einbringen. Sie stehen damit in einer Tradition, die älter ist als das Grundgesetz: Schon über die Frankfurter Dokumente haben seinerzeit nicht allein die Ministerpräsidenten und Parteispitzen beraten, sondern auch einige Landtage; und an der Schlusssitzung des Parlamentarischen Rates nahmen auch die elf Landtagspräsidenten der drei westlichen Besatzungszonen teil. Seither haben sich die Präsidenten der Landesparlamente immer wieder sachkundig und engagiert an der verfassungspolitischen Debatte über den Föderalismus beteiligt.

Gut und bemerkenswert finde ich auch, dass diesmal die Parlamentspräsidenten gemeinsam mit den Vorsitzenden der Landtagsfraktionen handeln. Diese Allianz macht deutlich, wie einmütig die Landesparlamente die Stärkung des Föderalismus als ein Gebot der Stunde verstehen. Auch der Deutsche Bundestag sollte sich des Themas bald annehmen, denn es ist zu wichtig, um es allein den Regierungen zu überlassen.

II.

Ich bin nun allerdings nicht zu Ihnen gekommen, um mir Ihre heutigen Beschlüsse zu eigen zu machen und deren sofortige Umsetzung zu fordern. Das vertrüge sich nicht mit meinen Neutralitätspflichten, und außerdem sehe ich manches auch etwas anders als Sie. Wir haben darüber im Januar schon gesprochen, als die Parlamentspräsidenten bei mir zu Gast waren. Nein, ich bin heute deshalb hier, weil ich glaube, dass dieser Konvent einen wichtigen Impuls für den Beginn einer breiten öffentlichen Debatte über die Reform unserer föderalen Ordnung geben kann. Zu dieser Debatte will ich mit meinen Überlegungen beitragen.

Dabei gilt mein erster Gedanke dem Stil der Reformdebatte: Billige Vereinfachungen schaden ihr. Sie braucht Augenmass, denn es geht ums Verfassungsleben und nicht um irgendein totes Ding, und sie braucht Aufrichtigkeit, auch wo es um handfeste Interessen und um politische Macht geht.
  • Zu den billigen und schädlichen Vereinfachungen zählt für mich eine Kritik am Föderalismus, die über alles Bisherige den Stab bricht. Für die Weichenstellungen, die zu der heutigen Verfassungslage geführt haben, gab es ja doch gute Gründe. Beispielsweise ist der Wunsch nach Rechts- und Wirtschaftseinheit schon zu den Zeiten von Friedrich List eines der wichtigsten Motive auf dem Weg zur deutschen Einheit gewesen, und genauso war es in der Geschichte der europäischen Einigung nach 1945. Schon darum war die Entscheidung des Grundgesetzes für eine starke Rolle des Bundes in der Gesetzgebung genauso verständlich und richtig wie die Vorsorge für die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen als Schlüssel vor allem zur europäischen Integration.

    Die bundesweite Einheit der Rechtsordnung und Sorge für gleichwertige Wirtschafts- und Lebensverhältnisse entsprach, nicht zu vergessen, dem überwältigenden Wunsch der Bevölkerung. Daran hat sich gewiss bis heute nichts geändert. Im Gegenteil: Wann immer ein Thema bundesweit debattiert wird - von Bildungsstandards bis zu gefährlichen Hunden - erschallt lauter denn je der Ruf nach bundeseinheitlicher Regelung. Nebenbei: Manchmal beweist sich politische Führungskraft ja gerade darin, lautem Rufen zu widerstehen.

    Auch die sogenannten Gemeinschaftsaufgaben wurden 1969 mit Zweidrittelmehrheit, mit guten Gründen und mit parteienübergreifend großer Begeisterung in die Verfassung eingefügt. Im gleichen Zug wurden Formen der Mischfinanzierung verfassungsrechtlich abgesichert, die Bund und Länder schon seit den fünfziger Jahren einträchtig praktiziert hatten. Gewiss reiften längst nicht alle Blütenträume, die sich mit den Neuerungen verbanden, aber für die Modernisierung des Landes und für seine Wettbewerbsfähigkeit haben auch sie wichtige Fundamente gelegt.

    Also: Nichts gegen eine sorgfältige Überprüfung all dieser Bereiche; aber bitte ohne überheblichen Fundamentalismus nach dem Motto: "Die vor uns haben alles falsch gemacht!"
  • Zum nötigen Augenmaß möchte ich ein Wort des Kölner Staatsrechtlers Klaus Stern zitieren: "Der Bundesstaat", schreibt Stern, "bedarf mehr als jede andere Staatsform der ständigen staatsrechtlichen, staatsphilosophischen und staatspolitischen Durchdringung. Bundesstaat und Föderalismus sind (...) die Verkörperung des permanenten Kompromisses. Eine vollendete, alle Beteiligten zufriedenstellende Föderativverfassung wird es nicht geben; erreichbar ist nur die relativ beste."

    In meinen Worten: Wir sollten stets darauf achten, wie es der bundesstaatlichen Ordnung geht und was sich an ihr verbessern lässt. Wir müssen dabei aber beherzigen, dass eine föderale Ordnung keine Maschine ist, sondern aus Zusammengehörigkeitsgefühl, Vertrauen, Solidarität und gegenseitigen Zugeständnissen erwächst. Die Reform ist eine dauernde Aufgabe, weil sie dem lebendigen Miteinander gilt, und sie ist weniger Gesetzestechnik als politische Kunst.

    Da könnte nun freilich jemand dazwischenrufen: "Ja, eine Theater-Kunst ist sie!" Und könnte fragen: "Wird zum Thema Föderalismusreform nicht jahrein, jahraus dasselbe Stück aufgeführt, ohne dass es dem Föderalismus in Wirklichkeit genutzt hätte? Tauchen nicht die immer gleichen Forderungen auf wie eine Bühnenarmee, die hinter den Kulissen zum Ausgangspunkt zurückkehrt, um dann von neuem an den Zuschauern vorbeizuziehen? Tragen nicht vielleicht sogar manche der Mitspieler Masken - sei es, um ihr Interesse zu verhüllen, dass in Wahrheit nur ja alles beim alten bleibe, sei es, um ihre Schwäche zu verhüllen? Wer will das Stück noch sehen, wer noch dafür zahlen?"

    Zu solchen Fragen unseres Zwischenrufers würde ich nur eine hinzufügen: Hat er ganz unrecht?
  • Wenn aber die Reformrhetorik der vergangenen fünfzehn, zwanzig Jahre tatsächlich in einem starken Missverhältnis zum Erreichten steht, dann sollten wenigstens jetzt substantielle Verbesserungen erreicht werden!

    Das setzt freilich auch die nötige Aufrichtigkeit voraus. Sie beginnt mit dem Eingeständnis, dass die föderale Zuständigkeitsordnung kein Selbstzweck ist, sondern Teil der gesellschaftlichen Selbstorganisation, und für die Gesellschaft bestimmte Ergebnisse erreichen soll.

    Wer Zuständigkeiten ändern will, der will meist auch die Ergebnisse ändern - dann sollte er das aber auch offen sagen. Zuständigkeitsfragen sind immer auch Machtfragen und Geldfragen. Das ist ja nicht vorwerfbar - schließlich müssen alle Beteiligten bestimmte Interessen und Werte wahren, und für die meisten ist das sogar eine Amtspflicht, deren gute Erfüllung demokratischer Kontrolle unterliegt. Warum also nicht offenlegen, welche Interessen im Spiel sind, und gemeinsam nach einem vernünftigen Ausgleich zum Wohle Aller suchen?

III.

Nun vom Stil der Debatte zu ihrem Inhalt: Ich bin überzeugt davon, dass die Reform des deutschen Föderalismus nötig ist und dass sie gelingen kann.

Sie ist nötig, weil viele äußere und innere Faktoren langsam, aber stetig die Gewichtsverteilung, ja die Ausgewogenheit unserer föderalen Ordnung verändert haben. Dabei sind die staatliche Willensbildung und das staatliche Handeln bereits in bedenklichem Maße entparlamentarisiert und kompliziert, ja undurchschaubar geworden. Das trifft unsere Demokratie ins Mark, denn sie lebt von der parlamentarischen Kontrolle des exekutiven Handelns auf der europäischen, auf der Bundes- und auf der Landesebene. Die Demokratie lebt davon, dass für die Bürger klar ist, wem sie auf Zeit welche Verantwortung übertragen haben und wer ihnen nach der Frist Rechenschaft schuldet.

Von den äußeren Faktoren des Verfassungswandels will ich nur auf den wichtigsten eingehen: auf die europäische Einigung. Sie hat die Verfahren und Institutionen unseres Bundesstaates tief und nachhaltig verändert. Das zeigen schlaglichtartig schon wenige Zahlen: Der Deutsche Bundestag behandelte in seiner 3. Wahlperiode (1957 bis 1961) dreizehn EG-Vorlagen - in der elften Wahlperiode (1987 bis 1990) waren es genau 2.400 EU-Vorlagen mehr!

Die Europäisierung von Rechtsetzung und Politik entspricht einer Leitentscheidung des Grundgesetzes. Alle wichtigen politischen Kräfte unseres Landes haben diese Entscheidung immer bejaht. Sie hat sich als richtig und segensreich erwiesen, und sie gilt auch für die Zukunft. Der Bundestag und die Landesparlamente haben durch die Übertragung von Hoheitsrechten auf die europäische Ebene allerdings erheblich an Gesetzgebungs- und Mitwirkungsrechten verloren. Darauf hat der Verfassungsgesetzgeber 1992 mit dem neu eingefügten Artikel 23 des Grundgesetzes geantwortet. Die fortschreitende Europäisierung ist aber auch darüber hinaus von Bedeutung für die Föderalismusreform:

  • Wenn Gesetzgebungsrechte übertragen werden, dann können die deutschen Parlamente auf die Beratungen im Rat der Europäischen Union und im Europäischen Rat nur noch begrenzt Einfluss nehmen. Das ergibt sich zum Teil schon aus der Natur der Sache - die Kompromisssuche dort findet eben am Konferenztisch statt und lässt sich schlecht fernsteuern; und außerdem gibt es zur Kontrolle der EU-Räte schließlich das Europäische Parlament, dessen Rechte wir alle weiter gestärkt sehen wollen. Zum Teil folgt der Steuerungsverlust des Bundestages und der Landtage auch aus der Aufgabenteilung zwischen Exekutive und Legislative und daraus, dass die Länder in EU-Angelegenheiten durch den Bundesrat mitwirken.

    Das Ergebnis all dessen bleibt jedenfalls ein deutlicher Zuständigkeitsverlust der nationalen Parlamente und eine fortwährende Stärkung dessen, was man Exekutivföderalismus nennt: Das enge Zusammenwirken der Regierungen des Bundes und der Länder, das für die Öffentlichkeit deutlich weniger durchschaubar ist als die parlamentarische Beratung und Entscheidung.
  • Hinzu kommt, dass den deutschen Parlamenten selbst bei der Umsetzung sekundären Gemeinschaftsrechts in nationales Recht immer weniger Spielräume zur eigenen Gestaltung bleiben. Viele EU-Richtlinien sind dermaßen detailverliebt, dass die Umsetzung fast auf bloße Abschrift hinausläuft.
  • Zusätzlich zu schaffen machen Bund und Ländern der enorme Regelungsappetit der EU - mit gelegentlichen Griffen in Nachbars Garten - und der Umstand, dass die EU fast ausschließlich marktschaffend, aber vergleichsweise wenig marktkorrigierend tätig ist. Von solcher Warte aus steht dann nur allzu leicht jede regionale Strukturpolitik unter dem Generalverdacht der Marktstörung und Wettbewerbsverfälschung. Auch das engt die Gestaltungsmöglichkeiten vor allem der Länder weiter ein. Zugleich weckt die zunehmende Binnenmarktkonkurrenz mit anderen europäischen Regionen bei vielen Landespolitikern den Wunsch, sich aus manchen innerstaatlichen Abstimmungserfordernissen und Rücksichten zu lösen, um so auf europäischer Ebene besser manövrieren zu können.

Wie gesagt: Zum Prozess der europäischen Integration gibt es keine vernünftige und wünschenswerte Alternative. Die geschilderten Entwicklungen rufen aber nach Konsequenzen:

Erstens: Wir dürfen nicht nachlassen im Einsatz dafür, dass die Verfassung der Europäischen Union auf einer klaren und allseits respektierten Kompetenzabgrenzung zwischen Union und Mitgliedstaaten beruht, die auch dem Subsidiaritätsgrundsatz entspricht. Europas Zukunft soll wohlgeordnete Einheit in Freiheit und Vielfalt sein. Darum ist es gut und erfreulich, dass nach dem jetzigen Stand der Beratungen des Europäischen Konvents die künftige Verfassung für Europa einen ausdrücklichen Bezug auf das föderale Prinzip enthalten soll.

Zweitens: Die mit der europäischen Integration unweigerlich verbundene Verminderung der Zuständigkeiten der deutschen Parlamente sollte Folgen dafür haben, wie die Hoheitsrechte wahrgenommen werden, die in nationaler Zuständigkeit bleiben. Die sollten um der demokratischen Legitimität willen möglichst "parlamentsfreundlich" ausgestaltet werden, und das sowohl auf Bundes- und auf Landesebene als auch im Verhältnis zwischen Bund und Ländern. Auf jeder Ebene muss die angemessene parlamentarische Kontrolle gesichert und selbstbewusst ausgeübt werden. Solche "Parlamentsfreundlichkeit" sollte ein Leitgedanke der nun ins Auge gefassten Föderalismusreform sein.

IV.

Damit komme ich zu den inneren Faktoren, die in unserer föderalen Ordnung allmählich die Gewichte verschoben haben. Die einschlägigen Sachverhalte sind Ihnen allen vertraut:

  • Der Bund hat von seinen Befugnissen zur konkurrierenden Gesetzgebung und zur Rahmengesetzgebung praktisch flächendeckend und mit viel Liebe zum Detail Gebrauch gemacht. Bei seiner Rahmengesetzgebung sieht man gelegentlich vor lauter Rahmen die Bilder nicht mehr.

    Die Länder und vor allem die Landesparlamente haben auch dadurch erheblich an Gestaltungsmöglichkeiten und an autonomer Verantwortung verloren. So hat man beispielsweise für den Bayerischen Landtag in der Legislaturperiode 1990 - 1994 errechnet, dass nur sechzehn von 120 Gesetzgebungsvorhaben gestaltende Entscheidungen gewesen seien - alle anderen hätten der bloßen Fortschreibung von Landesrecht und seiner Anpassung an Bundes- und Europarecht gegolten.

    Mit der umfassenden Bundesgesetzgebung hat sich die Zahl der im Bundesrat zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze drastisch erhöht. Das liegt übrigens gar nicht so sehr daran, dass die Zahl der Grundgesetznormen, welche die Zustimmung des Bundesrates anordnen, sich im Lauf der Zeit verdreifacht hat: Bei drei Viertel der zustimmungspflichtigen Gesetzentwürfe zwischen 1981 und 2001 ergab sich die Zustimmungsbedürftigkeit vielmehr aus den Artikeln 84 Absatz 1 oder 105 Absatz 3 des Grundgesetzes, die von Anfang an in der Verfassung stehen.

    Spitzenreiter mit rund der Hälfte aller Fälle ist Artikel 84 Absatz 1 - also die Zustimmungspflichtigkeit, weil der Bund die Gesetzesausführung auch auf Feldern regeln will, wo sie grundsätzlich eigene Angelegenheit der Länder ist.

    In diesem Zusammenhang einige Worte zu dem Vorwurf, der Bundesrat werde zur Fortsetzung der Parteipolitik mit anderen Mitteln missbraucht und von den im Bundestag opponierenden politischen Kräften nach Möglichkeit zur "Blockade" genutzt.

    Es stimmt, dass der Prozentsatz der Zustimmungsverweigerungen bedeutsam stieg, wenn im Bundesrat Länder die absolute Mehrheit hatten, deren Regierungen von den Oppositionsparteien im Bundestag getragen wurden. Fast immer lag dem aber nicht allein parteipolitisches Kalkül zugrunde, sondern mindestens ebenso legitime Länderinteressen, und meist wurde dann im Vermittlungsausschuss ein Kompromiss erreicht.

    Man mag das, je nach verfassungspolitischem Temperament, als unbefriedigende Verwässerung bedauern oder als Teil der gewaltenteilenden und gewaltenhemmenden checks and balances begrüßen - jedenfalls war es so von Anfang an im Verfassungsgefüge angelegt und hat die Handlungsfähigkeit des Bundes über die Jahrzehnte nicht gravierend beeinträchtigt.

    Das ist natürlich kein Freibrief für Obstruktion: Jedes mutwillige, ausschließlich parteipolitisch motivierte Nein im Bundesrat sollten die Wähler empfindlich bestrafen. Sie sollten es andererseits zu schätzen wissen, wenn ein Land aus guten eigenen Gründen entgegen der politischen Farbenlehre abstimmt. Apropos politische Farbenlehre: Der Bundesrat ist ja in den letzten Jahren bunter geworden. Das stärkt hoffentlich die Orientierung an den Länderinteressen, und auch das täte dem Föderalismus gut.
  • Doch zurück zu den verfassungsimmanenten Elementen des Wandels in der föderalen Ordnung: Auch das System der Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierung hat nachhaltig unitarisierend gewirkt und die Zuständigkeiten von Bund und Ländern immer mehr ineinander verflochten und verschlungen. All das verlangt natürlich nach intensiver Abstimmung, und da schlägt stets die Stunde der Exekutiven: Mittlerweile koordinieren die Regierungen des Bundes und der Länder ihre Politiken und Entscheidungen in etwa dreihundert Gremien. Die Landesregierungen untereinander stimmen sich in mehr als neunhundert Ausschüssen und ständigen Konferenzen ab - und zwar meist hinter verschlossenen Türen.
    Um den Mut zum eigenständigen Handeln ist es da oft schlecht bestellt. Dafür sorgen schon die vielen Einstimmigkeitserfordernisse. Außerdem schätzen viele Regierungen den berühmten "Mustergesetzentwurf" auch als Zuchtmittel gegenüber der heimischen Opposition, der man mit seiner Hilfe entgegenhalten kann, ihre verstiegenen Forderungen teilten ja nicht einmal ihre Parteifreunde in anderen Ländern.

    Aus dem "stählernen Gehäuse der Bürokratie" ist im Verbundföderalismus eine Art Wolkenkratzer geworden. Auch das stellt die Parlamente vor Probleme: Sie geraten, wie der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier, erst jüngst gesagt hat, nicht selten in die Rolle einer "Ratifizierungsinstanz" ohne wesentliche eigene Gestaltungsmacht (...); sie sind vor die Alternative gestellt, auf das ihnen unterbreitete Resultat exekutiv-föderativer Koordination mit Ja oder Nein zu antworten, wobei in der Praxis vielfach nur die Möglichkeit der Zustimmung verbleibt.

    Der hohe Konsensbedarf zwischen Bund und Ländern kann die Qualität der Entscheidungen ungünstig beeinflussen. Er führt dazu, dass Lösungen bevorzugt werden, bei denen Kontroverses ausgeklammert bleibt, und er begünstigt bloße Routine. So drohen zentrale föderale Werte wie Vielfalt, Eigenverantwortung und Kreativität aus dem Blick zu geraten. An ihre Stelle tritt die Einheitslösung als das vermeintlich rationalere und effizientere Regelungsinstrument.

    Paketlösungen, die unter Ausschluss der Öffentlichkeit ausgehandelt werden, leiden außerdem oft unter einem herben Mangel an Transparenz. Abgeordnete und Wähler haben es schwer, politische Verantwortung zuzuordnen, denn wer in einem von siebzehn Beteiligten geschnürten Paket für welches Detail verantwortlich war, das bleibt oft dunkel. Aus Sicht der Beteiligten mag das Vorteile bergen, aber es lockert den Zusammenhang zwischen politischem Handeln und demokratischer Rechenschaft.

    Dabei ist durchaus die Frage erlaubt, ob die Parlamente an diesen Entwicklungen so ganz unschuldig sind. Nehmen sie ihre Kontrollmöglichkeiten wirklich beharrlich und intensiv genug wahr, oder beschäftigen sie sich lieber mit weniger anstrengenden und weniger streitgeneigten Materien?

    Wer kennt sie nicht, die Landtagstagssitzungen, die mit der Beratung von weltpolitischen Themen, mit der Wiederholung von Bundestagsdebatten, mit Streit über Angelegenheiten aus dem eigenen Wirkungskreis einzelner Gemeinden oder mit Überlegungen zur Spielplangestaltung eines Stadttheaters gefüllt und vertan werden? Meist wäre die auf derlei verwandte Energie der Abgeordneten besser in die eigenen Zuständigkeiten investiert, sei es nun in gesetzgeberische Initiativen oder in eine selbstbewusste und gute Regierungskontrolle. Gerade die kann übrigens viel zum Wettbewerb um die beste Landesverwaltung beitragen und also ein echter Standortvorteil sein.

    Statt dessen stellt beispielsweise ein Kommissionsbericht im Auftrag des Landtages von Nordrhein-Westfalen fest: "In manchen Fällen, wie dem der Gentechnologie, ist der eigene Gestaltungswille [des Landtags] nur schwach ausgeprägt und überwiegt das Interesse, neu anfallende Materien dem Bund zur Regelung zu überweisen. In anderen Fällen, denen der sogenannten 'Abschreibegesetzgebung', wird der Übernahme von Gesetzen anderer Länder vor eigenständigen Lösungen der Vorzug gegeben."

    Mit Blick auf den Deutschen Bundestag spricht der Präsident des Bundesverfassungsgerichts sogar von einer drohenden "Selbstentmachtung des Parlaments"". Viel zu oft haben sich die Abgeordneten ihre Meinungsbildung und Entscheidung von den Parteizentralen und den Regierungen, von Bund-Länder-Absprachen und selbst durch die Ergebnisse von Sachverständigenkommissionen und Regierungsabsprachen mit privaten Verbänden abnehmen lassen.

    Ich bin davon überzeugt: Es kommt entscheidend darauf an, den Parlamentarismus und das repräsentative Mandat zu stärken. Dafür können die Parlamentarier und die Parlamente selber viel tun. Zum Beispiel wünschte ich mir, manche Spitzenpolitiker nähmen die Parlamente so wichtig wie ihre Auftritte bei Sabine Christiansen und Maybritt Illner - die ich beide schätze. Und umgekehrt: Wo steht eigentlich geschrieben, dass man eine wichtige politische Frage nicht spannend und informativ auch einmal in einer Parlamentsdebatte erörtern kann, die auf den Donnerstag- oder Sonntagabend um Viertel vor zehn stattfindet? Einen Publikumsbedarf an guten politischen Debatten um diese Zeit gibt es doch ganz offenbar - die Parlamente sollten sich trauen, darauf zu antworten!
  • Natürlich bliebe das Bild der föderalen Ordnung unvollständig ohne einen Blick auf die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern. Auch da herrschen Verflechtung und Vermischung. Die ertragreichsten Steuern wie die Einkommensteuer und Umsatzsteuer sind Gemeinschaftssteuern, die Gesetzgebungs- und die Ertragskompetenz fallen zum Teil auseinander wie bei der Erbschaftsteuer und der Kfz-Steuer, und bei den Ausgaben gilt: Mal führt der Bund die Länder am Goldenen Zügel, mal bürdet er ihnen und den Kommunen mit der Umsetzung seiner Beschlüsse erhebliche finanzielle Lasten auf, ohne den Grundsatz zu beherzigen "wer bestellt, bezahlt". Beides vermindert die Eigenständigkeit der Länder. Hinzu kommt: Für die Bürger ist längst nicht mehr zu durchschauen, wer eigentlich was bezahlt.

    Anders ist es beim Bund-Länder-Finanzausgleich: Der ist inzwischen wohl auch für Experten undurchschaubar. Manche andere Vorwürfe gegen ihn finde ich jedoch übertrieben. Es wünscht sich doch hoffentlich niemand ein Miteinander allein nach dem Motto: "Wenn jeder an sich denkt, ist an alle gedacht."

    Der Finanzausgleich ist Ausdruck der gemeinsamen Verantwortung aller für die Existenz und Eigenständigkeit der Bundesgenossen. Er soll Nachteile wettmachen, die zum Beispiel durch die Ungunst der Geschichte, durch Nachteile der geographischen Lage oder durch den Niedergang ehemaliger Schlüsselindustrien entstanden sind und an denen meist auch die beste Landespolitik nur langfristig etwas ändern kann.

    Dabei ist er nur ein Teil der Mittelflüsse zwischen den staatlichen Ebenen und er sollte deshalb nicht isoliert betrachtet werden - von anderen Fördermaßnahmen profitieren vor allem Länder, die im Finanzausgleich Nettozahler sind. Gewiss, der Finanzausgleich darf nicht nivellierend wirken, denn die Schwächeren sollen zur Aufholjagd angespornt bleiben und die Solidarität der Stärkeren darf nicht überbeansprucht werden. Ohne diese Solidarität kommen wir aber nicht aus! Darum ist es gut, dass der Bund und die Länder sich vor nun bald zwei Jahren auf einen neuen Bund-Länder-Finanzausgleich verständigt haben.

    Übrigens brauchten wir nach meiner Überzeugung einen Finanzausgleich selbst für den Fall einer umfassenden Neugliederung des Bundesgebietes. Sie wird immer wieder als Wundermittel angepriesen - darüber kann ich mich nur wundern.
    • Erstens zeugen viele dieser geometrischen Phantasien von ungehemmt zentralstaatlichem Denken: Das Gebiet soll einfach so filetiert werden, dass es sich insgesamt optimal steuern und verwalten lässt.
    • Zweitens steht dem gottlob der föderale Eigensinn der Menschen entgegen, die nun mal von Herzen an ihren Heimatländern hängen, auch wenn die nicht alle "profit center" sind.
    • Drittens liegen gerade in der Vielfalt die Stärke und die Lebenskraft unserer föderalen Ordnung, und
    • viertens: Selbst wenn ein Neuzuschnitt nicht nur die unweigerlichen Umstellungskosten mit sich brächte, sondern auch den Finanzausgleichsbedarf zeitweise auf Null senkte - dieser Vorteil wäre nicht von Dauer.

Darum ist auch beim Thema Neugliederung Wirklichkeitssinn nötig: Ich habe nichts dagegen, wenn benachbarte Länder darüber nachdenken, wie das Berlin und Brandenburg getan haben; aber keine Neugliederung wird je zum Ende des Bedarfs an gesamtstaatlicher Solidarität führen.

V.

Werfen wir einen Blick zurück: Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die europäische Ebene, die intensive konkurrierende Gesetzgebung und Rahmengesetzgebung des Bundes, die Gemeinschaftsaufgaben, die Mischfinanzierung und die Fälle, in denen von dem Grundsatz "Wer bestellt, bezahlt" abgewichen wird, haben insgesamt folgende Wirkungen:

  • Sie vermindern den Bereich der autonomen Eigenverantwortung der Länder,
  • sie verringern die Zuständigkeiten und die Bedeutung der Parlamente vor allem der Länder und damit die demokratische Kontrolle politischer Verantwortung
  • und sie stärken vor allem die Regierungen des Bundes und der Länder, den Konsensdruck und den Zug hin zum Exekutivföderalismus.
Die Reform der föderalen Ordnung muss nun ihre Kunst darin erweisen, dass sie neue Handlungsräume und neue Dynamik eröffnet, ohne Bewährtes zu gefährden und ohne in unproduktive Rechtszersplitterung oder gar in Kleinstaaterei und Staatenbündelei zu entarten.

VI.

Es ist nicht meines Amtes, einen Katalog konkreter Änderungsvorschläge vorzulegen. Ich möchte Ihnen aber sagen, an welchen Prüfsteinen nach meiner Überzeugung alle Änderungsvorschläge gemessen werden sollten:

  • Jedes Reformkonzept sollte Verbesserungen schon "unterhalb" der Verfassungsänderung einschließen. Ich denke zum Beispiel an mehr gesetzgeberische Zurückhaltung des Bundes bei der Ausgestaltung von Verwaltungsverfahren zur Ausführung durch die Länder. Ich denke auch an eine selbstbewusstere Ausübung und Wahrung der eigenen Kompetenzen vonseiten der Parlamente gegenüber den Regierungen und vonseiten der Länder gegenüber dem Bund. Ich halte außerdem eine intensivere politische Bildungsarbeit für nötig, um bei den Bürgerinnen und Bürgern noch mehr Verständnis und Zustimmung für den Sinn und die Vorzüge unserer föderalen Ordnung und für die Bedeutung ihrer Vitalität zu wecken. Auch gute Anstöße zu einer breiten gesellschaftlichen Debatte über Sinn und Ziele der Föderalismusreform können nur nützlich sein - da bietet sich den politischen Parteien ein weites Betätigungsfeld.
  • Wo über die Änderung von Zuständigkeiten nachgedacht wird, da sollten die Reformvorschläge mehr versprechen als nur eine Drehung am Kaleidoskop oder eine Neuabgrenzung der Claims der Ministerialverwaltungen. Dabei ist, wie erwähnt, auch wechselseitige Aufrichtigkeit vonnöten: Es geht meist um verständliche Interessen, und die sollten auch klar benannt werden. Es geht um praktikable Abgrenzungen zu finden. Nur ein Beispiel: Wenn die Forschungsförderung entflochten werden sollte, dann käme die Übernahme der Grundlagen- und Großforschung durch den Bund in Betracht und die Übernahme der Einrichtungen der "Blauen Liste" durch die Länder. Was das bedeutete, müsste dann aber sauber auf den Bund und die Länder heruntergebrochen werden. Nur dann sind tragfähige Vereinbarungen möglich.
  • Bei allen Änderungsvorschlägen sollten wir, dass Aufgaben und Ausgaben zusammengehören und also auf überzeugende Weise besser zusammengebracht werden müssen als bisher: Wer Aufgaben übernimmt, muss sie bezahlen können, wer über Maßnahmen entscheidet, soll ihre Finanzierung sicherstellen. Nur dann kann auch eine Entflechtung von Aufgaben gelingen.
  • Nur so wird auch die nötige demokratische Transparenz erreicht: Die Bürger sollten nach der Reform die Entscheidungen des Bundes und der Länder über Ausgaben und Einnahmen viel eindeutiger und leichter als bisher auf politische Entscheidungen zurückführen können. Mit anderen Worten: Sie müssen viel besser erkennen können, wer von ihnen Geld für was verlangt.
  • Schon aus diesen Transparenzgründen sollte jede ernstzunehmende Reform auch nach der Zukunft der Mischfinanzierungen fragen. Ich empfehle dazu die Lektüre des jüngsten Berichtes des Bundesrechnungshofes. Er hält Mischfinanzierungen für "grundsätzlich problematisch". Sie schwächen den Zusammenhang zwischen Entscheidungsverantwortung und Kostenträgerschaft und führen leicht dazu, dass jeder jedem überall dreinredet und am Ende unklar ist, wer denn eigentlich für was verantwortlich war. Das führt dann leicht zu Ergebnissen in Einklang mit dem Erfahrungssatz: "Ein Kamel ist ein Pferd, das von einem Komitee entworfen wurde." Mit anderen Worten: Gerade im Bereich der Mischfinanzierungen bieten sich durchaus Möglichkeiten zur Entflechtung.
  • Schließlich: Wo es um die Rückübertragung von Gesetzgebungszuständigkeiten auf die Länder geht, da dürfen Reformvorschläge nicht im Ergebnis zu Mandelbrot-Figuren führen - Sie wissen schon, diese unendlich komplexen Bilder aus der Chaosforschung. Es bringt wenig, mit Blick auf einen Gesetzgebungsgegenstand den Ländern nur einige Teilfragen zur eigenen Regelung zurückzuübertragen oder noch ein Schock neuer, unendlich feinziselierter Mitwirkungsverfahren einzuführen. Wenn rückübertragen wird, dann nicht ein bisschen auf vielen Feldern, sondern dann lieber auf wenigen ganz. Außerdem: Das ist keine Einbahnstraße: Wo nötig, müssen auch Zuständigkeiten des Bundes angemessen arrondiert werden. Freilich: Die Darlegungs- und Beweislast trägt immer der, der etwas ändern will. Sonst landen wir wieder beim selbstgefälligen "Wir wissen ja doch alles besser als die Mütter und Väter des Grundgesetzes und als alle früheren Hüter der Verfassung", vor dem ich eingangs gewarnt habe.

VII.

Reformen sind nötig - aber gibt es für sie wirklich die nötigen Mehrheiten?

Viele Beobachter geben darauf eine skeptische Antwort. Sie befürchten, das Stück "Föderalismusreform" werde auch weiterhin unverdrossen aufgeführt, ohne dass sich wirklich etwas zum Besseren verändere. Es hätten sich nämlich längst allzu Viele im Bund und in den Ländern ganz komfortabel in den bestehenden Verhältnissen eingerichtet, ja sie müssten sogar von jeder Reform einen Verlust an eigener Bedeutung befürchten.

Ich bin da inzwischen viel zuversichtlicher. Gewiss werden alle Beteiligten pflichtgemäß die Vor- und Nachteile von Reformschritten für den ihnen anvertrauten Verantwortungsbereich prüfen; aber an der grundsätzlichen Bereitschaft zur Veränderung fehlt es nicht mehr.

VIII.

Ich habe vorhin an James Pollock erinnert und an seinen Bericht über den Tascheninhalt deutscher Politiker im Frühling '48. Denen, die damals über die Verfassung berieten, gelang unter schwierigsten Bedingungen zu guter letzt Vortreffliches. Es gelang, weil den Müttern und Vätern des Grundgesetzes etwas Entscheidendes gemeinsam war: das Bewusstsein, nicht bloß für Einzelinteressen, sondern für das Gemeinwesen als ganzes verantwortlich zu sein, und der feste Wille, dieser Verantwortung nach bestem Wissen und Gewissen gerecht zu werden.

Auch eine gute Reform unserer föderalen Verfassung kann nur in einem solchen Geist gelingen. Das Nötige tun statt Ausflüchte machen, seinen angemessenen Beitrag leisten statt bloß auf den eigenen Vorteil sehen - so lautet das Gebot der Stunde für alle, die da beraten und entscheiden, und das müssen zuvörderst auch die Parlamente sein. Was dabei frommt, lässt sich vielleicht am schönsten mit einem Kirchenlied des Grafen Zinzendorf sagen:

"Wir wollen nach Arbeit fragen,

Wo welche ist,

Nicht an dem Amt verzagen,

Uns fröhlich plagen

Und unsere Steine tragen.

Aufs Baugerüst."