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Rede von Bundespräsident Johannes Rau bei der Hauptversammlung des Deutschen Städtetages

Frau Präsidentin Roth,

meine Damen und Herren,

I.

angesichts der fröhlichen Begrüßung durch Herrn Oberbürgermeister Widder kann Melancholie ja gar nicht aufkommen; aber vielleicht geht es doch dem einen oder anderen von Ihnen im kommunalpolitischen Alltag so wie mir, dass man Anflüge von Melancholie erlebt und sich fragt: Ist denn in manchen Dingen gar kein Voran­kommen?

Mir ist es ein bisschen so ergangen, als ich mich auf diese Hauptversammlung des Deutschen Städte­tages vorbereitete. Ich hatte noch einmal das Grußwort zur Hand genommen, das ich im Sommer 1999 bei Ihrem Schwesterverband gesprochen habe, beim Deutschen Städte- und Gemeindebund. Da hatte ich gesagt:

  • Ob Entscheidungen des Bundes, der Länder etwas taugen, das zeigen oft erst die Auswirkungen in den Städten und Gemeinden.
  • In den Kommunen finden die Bürger unersetzliche Möglichkeiten zur demokratischen Teilhabe und Selbstbestimmung.
  • Die Kommunen zählen zum Fundament unseres demokratischen und sozialen Bundes­staates.
  • Dies Fundament müssen wir stärken: durch mehr Transparenz und Konnexität in der Zuständigkeits- und Finanzordnung, durch mehr Raum und mehr Anreize für bürger­schaftliches Engagement und ehrenamtliches Handeln, durch mehr interkommunale und interregionale Zusammenarbeit in Deutschland und Europa und - last not least - dadurch, und nun zitiere ich wörtlich, "dass der finanzielle Spielraum der Kommunen für selbst­verantwortliches Handeln dauerhaft gesichert wird."

Ich las diese Feststellungen und Aufforderungen zum Handeln, ich dachte an die von Proble­men und drängenden Sorgen geprägte Tagesordnung dieser Hauptversammlung - und da war er, jener Moment leiser Melancholie.

Er war aber nur ganz kurz, und ich komme zu Ihnen überzeugt und entschlossen wie eh und je:

  • überzeugt davon, dass die vor vier Jahren benannten Wahrheiten jede Wiederholung ver­tragen, solange sie nicht beherzigt werden,
  • und fröhlich entschlossen dazu, auch weiterhin beharrlich die nötigen Verbesserungen für die Städte anzumahnen.

II.

Dem Deutschen Städtetag gehören rund 5.700 Städte mit insgesamt rund 51 Millionen Ein­wohnern an. Schon diese beiden Zahlen zeigen: Wer über die Lage der Städte spricht, der spricht über die Lage unseres Landes.

Am Zustand der Städte lässt sich ablesen, wie es dem ganzen Land geht, und die meisten Herausforderungen, vor denen wir insgesamt stehen, müssen vor allem in den Städten ge­meistert werden. Gerade dort muss es zum Beispiel gelingen, für unsere älter werdende Ge­sellschaft vorzusorgen, das gute Zusammenleben von Einheimischen und Zuwanderern zu sichern, neue Arbeit zu schaffen und den sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen Starken und Schwächeren zu bewahren und zu fördern.

Gerade in den Städten muss das gelingen, und dort kann es auch gelingen, denn unsere Städte haben die Stärke und die schöpferische Energie, die dafür nötig sind.

Die Kraft der Städte muss sich aber auch entfalten können. Sie darf nicht durch Fesseln be­hindert und vermindert sein. Die Kraft der Städte braucht Freiheit und Raum, wenn sie zum Besten des ganzen Landes wirken soll. Verhelfen wir ihr also dazu!

III.

Deutschland ist reich an Städten. Ich wundere mich manchmal, wie oft das ungesagt bleibt, wenn die deutschen Stärken und auch die deutschen Standortvorteile aufgezählt werden. In tausend Jahren ist bei uns ein dichtes Netz von kleinen und großen Städten ge­wachsen - man muss sich da nur die imposante Liste der Jubiläen auf der Website des Deutschen Städtetages ansehen.

Viele von ihnen waren Residenzstädte wie das schöne Mannheim und gelangten so zu be­sonderer Blüte. Heute liegen sechzehn Landeshauptstädte - bei allen Unterschieden - im Wettstreit nicht nur um die besten politischen Konzepte, sondern auch um Urbanität und kulturelle Weltläufigkeit. Dazu kommen Großstädte mit ganz individuellem Profil, vom Finanzzentrum bis zur Medien- und Kunstmetropole; dazu kommen die mit gutem Grund selbstbewussten Universitätsstädte; und dazu kommen die vielen Mittel- und Kleinstädte, in denen es sich gut leben lässt und die ihre Besucher immer wieder beeindrucken und be­geistern: mit reicher Geschichte, mit mittelständischen Unternehmen, die nicht selten Weltmarktführer sind, mit einzigartigen Kunst­schätzen und mit einem Theater- und Kon­zertleben, das Bühnen- und Musikliebhaber aus aller Welt anzieht.

Die Kraft, die das aufgebaut hat und erhält, musste sich auch in Notzeiten bewähren: Nach dem Ersten Weltkrieg und in den Jahren der Hyperinflation waren es die Städte, die durch örtliche Fürsorge und durch eigene Anstrengungen bis hin zum Notgeld das Leben und das Über­leben gesichert haben. Nach 1945 war überhaupt nur noch die kommunale Ebene intakt und sorgte dafür, dass die Menschen zu essen und zu trinken hatten und ein Dach über dem Kopf, dass die Trümmer weggeräumt wurden und der Wiederaufbau von Häusern, Straßen und Brücken begann. Deutschland ist damals in seinen Städten wiederaufgebaut worden. Es wird heute von den Städten her und in den Städten modernisiert, oder es wird nicht modernisiert!

IV.

Worin liegt das Erfolgsgeheimnis der Städte? Ich glaube: Die Anteilnahme und die demokratische Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger am Schicksal ihrer Stadt, das ist und bleibt die wichtigste Kraftquelle der Städte. Das Grundgesetz schützt diese Kraftquelle. Es verlangt demokratische Volksvertretungen in den Städten und Gemein­den und gewährleistet den Kommunen das Recht, "alle Angelegenheiten der örtlichen Ge­meinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln."

Wie ist es heutzutage um die örtlichen Gemeinschaften und ihr Recht und ihre Fähigkeit zur Selbstverwaltung bestellt? Wer diesen Fragen nachgeht, der findet Grund zur Besorgnis und Gründe zum Handeln.

V.

Manche bestreiten schon, dass es überhaupt noch örtliche Gemeinschaften gibt, wie sie die kommunale Selbstverwaltung voraussetzt. Wo existiere sie denn noch, die räumlich klar ab­gegrenzte, dauerhafte Gemeinschaft von Bürgern, die am selben Ort leben, arbeiten, Rat hal­ten und gemeinsam entscheiden? Mit dem Wachstum der Städte und dem unaufhaltsam schei­nenden Drang in die Vorstädte, ja in die Zersiedelung sei doch längst jede geschlossene und für den einzelnen überschaubare Form des Zusammenlebens abhanden gekommen.

Das Interesse der Einpendler und Auspendler am Geschick der Städte, in denen sie "nur" schlafen oder "nur" arbeiten, sei naturgemäß halbiert. Obendrein habe die Mobilität in Aus­bildung und Beruf ein solches Maß erreicht, dass viele Wohnortwechsel längst die biogra­phische Regel seien - und die örtlichen Wurzeln entsprechend schwächer. Zudem führe die Individualisierung der Lebensstile dazu, dass immer mehr Menschen sich von ihrer örtlichen Gemeinschaft abkehrten.

VI.

Viele dieser Beobachtungen sind gewiss richtig, und trotzdem sehe ich keinen Anlass dazu, der örtlichen Gemeinschaft und ihrer demokratischen Selbstverwaltung den Totenschein aus­zustellen. Freilich verlangen die genannten Entwicklungen nach politischen Antworten. Einige davon möchte ich ansprechen:

  • Unsere Städte werden nur dann weiter Gemeinschaft und die Bereitschaft zur Mitver­antwortung stiften, wenn sie in ihrer Gestalt unverwechselbar bleiben. Das ist eine wich­tige und wesentliche Aufgabe der Stadtplanung, der Verkehrsplanung, des Denkmal­schutzes, der gesamten Baukultur.

Carl Zuckmayer hat vor Jahrzehnten geschrieben, das "Gesicht einer Stadt" begreife "man erst, wenn man sich zu verschiedenen Tages- und Nachtzeiten in ihrem Schoß be­trinkt". Heutzutage könnte er angesichts uniformer Innenstädte, oft seelenloser Shopping-Malls und immergleicher "Events" vielleicht schon ganz nüchtern ins Grübeln kommen; ins Grübeln darüber, in welcher Stadt er sich wohl gerade befinde. Niemand lebt gern in einer Stadt mit einem Dutzendgesicht. Jede Stadt muss darauf achten, dass sie unverwechselbar bleibt.

Wo Stadt und Region zusammenwachsen, müssen die Verfahren und Institutionen der da­für nötigen Planung und Willensbildung mitwachsen. Es ist gut, dass sich der Deutsche Städtetag hier in Mannheim diesem Thema widmet.

  • Die Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger zum Engagement - auch und gerade zum Engage­ment für die örtliche Gemeinschaft - ist ungebrochen. Das zeigt eindrucksvoll zum Beispiel der sogenannte Freiwilligensurvey von 1999, eine bundesweite Erhebung der Bundesregierung und der Robert Bosch Stiftung zur ehrenamtlichen Tätigkeit und frei­willigen Arbeit in Deutschland. Die Studie ergab, dass jeder dritte Deutsche über vierzehn Jahren sich freiwillig in Kommunen, Vereinen und Initiativen, Parteien, Kirchen und Ge­werkschaften aktiv engagiert, also nicht nur mitmacht - das tun sogar zwei Drittel der Bevölkerung über vierzehn Jahren - sondern freiwillig Aufgaben und Arbeiten über­nimmt, für gemeinschaftsbezogene Ziele und für andere Menschen.

Das Potential für solch freiwilliges Engagement ist obendrein noch längst nicht ausge­schöpft: 40 % derer, die noch nicht aktiv sind, sind nach eigenen Angaben bereit, sich ehrenamtlich zu engagieren - das wären nochmals 20 Millionen Menschen, die in der Ge­sellschaft mitarbeiten und Verantwortung übernehmen.

Ich möchte hier nicht davon reden, dass die Bedingungen für ehrenamtliche Tätigkeit noch deutlich verbessert werden könnten - die Enquêtekommission "Zukunft des bürgerschaft­lichen Engagements" hat dazu einige bedenkenswerte Vorschläge gemacht, die der Deutsche Städtetag mit Recht unterstützt. Mir geht es in diesem Zusammenhang um etwas anderes:

Die Städte müssen der Bereitschaft der Bürger zum Engagement so viel Raum wie mög­lich bieten. Sie müssen Angebote dafür machen, dass Bürgerinnen und Bürger sich an den städtischen Angelegenheiten beteiligen. Sie sollen sich einmischen, denn es sind ja schließlich ihre Angelegenheiten. Nur dann wird die wichtigste Kraftquelle der Städte, das Engagement ihrer Bürger, nicht versiegen. Bürgerschaftliches Engagement kann die Städte auch finanziell entlasten, denn die Bürger leisten manches ehrenamtlich, was sonst teuer eingekauft werden müsste. Der größte Teil dessen, was Bürger für ihre Stadt leisten, ist aber unbezahlbar und auch der leistungsfähigste Multifunktions-Dienstleister hat nichts im An­gebot, was bürgerschaftliche Gesinnung und ehrenamtliche Arbeit ersetzen könnte. Das Angebot zur Beteiligung an den städtischen Angelegenheiten muss freilich glaub­würdig sein. Es reicht nicht aus, die Bürger nur von Fall zu Fall als nützliche Hilfstruppen heranzuziehen. Nötig ist ein bürgerschaftliches Miteinander, das auf Dauer angelegt ist. Die Botschaft muss lauten: Vom Urnengang bei der Kommunalwahl bis zur Arbeit der Frauen und Männer im Rat, von den unterschiedlichen Formen der Bürgerbeteiligung bis zum ehrenamtlichen Engagement dient alles auf seine Weise und miteinander dem einen gemeinsamen Ziel: dem Besten der Stadt. Diese Botschaft glauben die Bürger freilich nur, wenn sie dem Überbringer vertrauen. Nirgends ist Vertrauen wichtiger als in der Kommunalpolitik, nirgends wird es leichter und dauerhafter verspielt. Es ist für die Bürger eben etwas anderes, ob sie sich - schlimm genug! - von Bundespolitikern enttäuscht oder gar getäuscht fühlen, die sie nur vom Fern­sehschirm kennen, oder von einem Kommunalpolitiker, den sie vom Sportplatz kennen oder vom Wochenmarkt. Wie also stiftet man bei den Bürgern das Grundvertrauen, ihr Engagement für die Stadt lohne sich? Den ersten Baustein dazu bilden Transparenz in allen Angelegenheiten des Gemeinwohls, die Bereitschaft zum Dialog mit den Bürgern und das stete Angebot von Informationen über alle Themen, Probleme und Lösungen der Stadtpolitik. Den zweiten Baustein bilden plebiszitäre Elemente wie Bürgerbegehren und Bürger­entscheid und neue Beteiligungsformen wie etwa Bürgerforen und Planungszelle. Sie machen den Übergang zwischen der Bürgerbeteiligung in Wahlen und Abstimmungen und dem ehrenamtlichen Engagement außerhalb der Kommunalpolitik fließender und ver­binden diese beiden Sphären zugleich. Natürlich dürfen neue Beteiligungsformen die Stellung des Rates als zentrales Entscheidungsorgan und den Grundsatz der repräsen­tativen Demokratie nicht schwächen oder gar auflösen. Den dritten Baustein für das Vertrauen der Bürger darauf, dass sich ihr Engagement für die örtliche Gemeinschaft lohnt, bildet das, was in Fachkreisen "Anerkennungskultur" ge­nannt wird: Wer für seine Mitbürger etwas leistet, der soll dafür auch öffentlich Dank und Beifall ernten. Gelegenheiten und Formen dafür gibt es genug: Vom Blumenstrauß in der Ratssitzung bis zum immer wieder neu vergebenen Ehrenplatz im Stadttheater, vom Bericht im Lokalteil und auf den Internetseiten der Stadt bis zum Lob bei der Schul­abschlussfeier.
  • All das trägt dazu bei, die Bürger für die Beteiligung an den städtischen Angelegenheiten zu gewinnen und so die örtliche Gemeinschaft und die demokratische Selbstverwaltung zu stärken. Ich will aber auch eine Haltung ansprechen, die auf die Dauer das Gegenteil be­wirkt: Wer die Bürger nur noch als Kunden betrachtet und behandelt, der darf sich nicht wundern, wenn sie am Ende die Stadt als x-beliebigen Dienstleister sehen, der ihnen gleichgültig ist, weil sie nicht mehr verstehen können, dass sie Bürger, also der Souverän, sind.

VII.

Was wäre demokratische Selbstbestimmung, die nichts mehr zu entscheiden hätte? Nicht mehr als leeres Formenspiel! Die kommunale Selbstverwaltung braucht Aufgaben und Hand­lungsformen, in denen sie sich kraftvoll verwirklichen kann; sonst verlieren die Entschei­dungsrechte der Kommunalvertretungen und die Teilhaberechte der Bürger ihre politische Substanz, und an die Stelle der örtlichen Demokratie tritt dezentralisierte Verwal­tung. Darum gehört die Frage nach der demokratischen Legitimität ins Zentrum aller Aufgaben-, Organi­sations- und Finanzfragen. An Aufgaben haben die Kommunen zunächst einmal keinen Mangel. Es gibt Schätzungen, wonach 70 bis 85 Prozent der ausführungsbedürftigen Bundes- und Landesgesetze und natür­lich auch der größte Teil des entsprechenden EU-Rechts von den Kommunen vollzogen wer­den. Der Bund und die Länder weisen den Städten und Gemeinden sogar immer mehr Auf­gaben zu - leider oft, ohne die dafür nötigen Gelder gleich mit zu überweisen. Manche dieser Belastungen vollziehen sich schleichend: So ist die Sozialhilfe, einst klassisches Mittel indivi­dueller Fürsorge in der örtlichen Gemeinschaft, zum Auffangnetz für massenhafte Notlagen geworden, deren Ursachen allein gesamtstaatlich wirksam bekämpft werden können, deren Folgen aber bisher vor allem die Städte tragen müssen. Das gilt vor allem für die Arbeits­losigkeit. Mittlerweile sind die meisten Kommunen finanziell überlastet, und ihre Einnahmequellen stocken, ja einige drohen zu versiegen. Neben den Pflichtaufgaben bleibt kaum noch Spiel­raum zur freiwilligen Tätigkeit und für die nötigen Investitionen. Die Folgen für die Bürger sind gravierend. Ich zitiere aus einigen von vielen Pressemeldungen allein aus den vergan­genen Wochen: In München stehen fünf von 26, in Frankfurt am Main sieben von 19 Stadt­teilbibliotheken vor dem Aus. Der Oberbürgermeister von Freiburg kündigt an, die Stadt müsse zwei Hallenbäder und zwei Museen schließen. Der Dresdner Stadtrat beschließt, künf­tig sollten nur noch Berufstätige und Auszubildende ihre Kinder in die Krippe oder in den Hort bringen dürfen. Landauf, landab findet man Straßen voller Schlaglöcher, Schulen am Rande der Baufällig­keit und "öffentliche" Gebäude, die versperrt sind. Sie alle signalisieren der örtlichen Gemein­schaft, der Bürgerschaft: "Mit uns geht's bergab. Öffentliche Einrichtungen sind uns nichts wert." Das - ich habe es jüngst beim Konvent der Baukultur in Bonn gesagt - das ist ein fata­les Signal. Es rührt an die Fundamente unserer demokratischen Ordnung. Natürlich müssen die Kommunen gerade in schwierigen Zeiten noch genauer prüfen, wo sich ohne große Einbußen an Lebensqualität sparen lässt, ob Teile des Kommunalvermögens ver­äußert werden sollen, wie die Verwaltung noch effizienter arbeiten kann und welche Auf­gaben künftig vielleicht ganz oder teilweise von Privatunternehmen erfüllt werden können. Solche Auslagerungen haben freilich Grenzen; dazu komme ich noch. Es ist aber mehr als eine strikte Effizienzkontrolle nötig, um die Dinge wieder auf die richtige Bahn zu bringen. Ich habe es jüngst beim Föderalismuskonvent der deutschen Landespar­lamente gefordert, und ich wiederhole es hier: Die Verschiebebahnhöfe, auf denen der Bund und die Länder Lasten auf die Gemeinden zurollen lassen, gehören stillgelegt. Aufgaben und Ausgaben müssen stärker als bisher zusammengebracht werden. Subsidiarität und Konnexität sind das Zwillingsgestirn, an dem wir die Zuständigkeitsordnungen ausrichten müssen - nur dann kommen wir wieder auf Kurs. Hier in Mannheim füge ich hinzu: Es ist gut, dass nun endlich geprüft wird, wie das Verhältnis von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zu­gunsten der Kommunen verändert werden kann. Und es ist höchste Zeit, den Städten und Ge­meinden wieder verlässliche und angemessene Finanzquellen zu geben. Sie wissen, dass ich mich in die Einzelheiten der Tagespolitik nicht einmische, auch wenn ich das Reformmodell der Kommunalen Spitzenverbände gut kenne. Ich will aber doch einen Artikel aus der Stuttgarter Zeitung erwähnen, der mir jüngst aufgefallen ist: "Welcher von den Folgenden zahlt Gewerbesteuer?", hieß es da, "a) Steuerberater, b) Hellseher,c) Vermessungsingenieur. Die richtige Antwort: Es ist der Hellseher, weil er steuerrechtlich einem Gewerbe nachgeht, während die anderen Freiberufler sind." Soweit der Artikel. Ich ließ die Zeitung sinken und dachte: Da staunt der Fachmann, und der Laie wundert sich. Und noch eines: Ich bin überzeugt davon, dass die Städte und Gemeinden sich auch weiter energisch um die Ansiedlung von Unternehmen und Gewerbetreibenden bemühen sollten und nicht bloß um Wohngebiete für Besserverdienende. Ihr Wille dazu sollte nicht durch steuer­rechtliche Fehlanreize geschwächt werden!

VIII.

Zuletzt ein Wort zur Zukunft der kommunalen Daseinsvorsorge. Die aktuelle Finanzkrise belebt die Debatte darüber, ob und wie weit die Städte und Gemeinden sich aus diesem Be­reich zurückziehen sollten. Das Thema steht freilich schon viel länger auf der Tagesordnung. Vor allem die Europäische Union und manche Wirtschafts- und Managementlehren blasen den Städten unverdrossen wenn nicht den Marsch, so doch das Signal zum Rückzug. Die kommunale Daseinsvorsorge ist nicht ohne Grund entstanden. Sie sollte dem Gemeinwohl der örtlichen Gemeinschaft dienen und hat dabei eindrucksvolle Erfolge erzielt. Die Kom­munen versorgten ihre Einwohner mit Wasser, Strom und Gas; sie sorgten für Kanalisation und Abfallbeseitigung; sie organisierten den öffentlichen Personennahverkehr und sie gründeten Sparkassen für ihre Bürger. So haben die Kommunen ein wichtiges und gutes Kapitel deutscher Sozial- und Wirtschaftsgeschichte geschrieben. Dabei haben sie, nehmt alles nur in allem, gemeinwohl­orientiert, umweltbewusst und mit dem Blick fürs Ganze der örtlichen Ge­meinschaft gehandelt - darum auch so manche Querfinanzierung zwischen den städtischen Betrieben und innerhalb der Kommunalhaushalte. Ich denke, wir sollten diese Daseinsvorsorge erhalten. Wo allein die herrschen, die von der Rationalität des Marktes und der Logik des wirtschaftlichen Vorteils ausgehen, da gibt es eigentlich keine Bürger mehr, sondern nur noch Kunden und Kosten. Gute Kunden hält man, die schlechten klemmt man ab, und die Kosten kürzt man - notfalls durch Belastung der Allgemeinheit -, wenn man nicht die Preise er­höhen kann; am besten tut man beides. In die gleiche Richtung wie die marktschaffende Tätigkeit der Europäischen Union weisen auch manche Wirtschafts- und Managementlehren. Sie empfehlen, möglichst viele bislang öffent­lich erbrachte Leistungen auszugliedern und zu privatisieren, um hernach nur noch per "Beteiligungscontrolling" die Leistungen der Daseinsvorsorge zu überwachen und zu steuern. Es fragt sich nur, wie gut die Repräsentanten der örtlichen Gemeinschaft dann überhaupt noch in Richtung Gemeinwohl steuern können. Wohlgemerkt:. Die kommunale Daseinsvorsorge soll effizient, kostenbewusst und wett­bewerbs­fähig sein. Sie soll darüber aber nicht ihr Proprium verlieren: den Blick für das Ganze, für das Gemeinwohl der örtlichen Gemeinschaft. An diesem übergeordneten Ziel muss sie ausgerichtet bleiben; dafür müssen die Kommunalvertretungen sorgen können; dafür müssen sie demokratisch verantwortlich bleiben. Sonst geht es ihnen irgendwann wie der Regierung des Kaisers in Goethes Faust, von der es heißt: "Wir haben so viel Rechte hingegeben / Dass uns auf nichts ein Recht mehr übrig bleibt."

IX.

Es hat in der deutschen Geschichte Versuche gegeben, durch den Zusammenschluss mehrerer Gemeinden kommunal-bündisch einen Staat aufzubauen - das gab es im deutschen Bauernkrieg, das gab es vorher bei den Kirchspielen in Dithmarschen. Diese Versuche waren erfolglos - mit Städten allein war in Deutschland kein Staat zu machen. Ohne die Städte ist aber erst recht kein Staat zu machen. Von ihnen hängt Deutschlands Zu­kunft ab. Geben wir also den Städten Zukunft! Geben wir ihnen die Chance, mit eigener Kraft ihre Zukunft zu gestalten.