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Ansprache von Bundespräsident Roman Herzog zur Eröffnung des Internationalen Bertelsmann-Forums in Schloß Bellevue in Berlin

"Die Zukunft Europas gestalten"

Exzellenzen, meine Damen und Herren,

der Euro ist beschlossene Sache. Die heftigen Auseinandersetzungen, bei denen nach Kräften auch mit dogmatisch gezinkten Karten gespielt und unterschwellige Ängste der Bevölkerung geschürt wurden, sind vorüber.

Die Wirtschafts- und Währungsunion ist die notwendige Antwort Europas auf den immer schärfer werdenden Wettbewerb der Kontinente und Handelszonen. Das Euro-Währungsgebiet wird ein Raum mit großer wirtschaftlicher Kraft und Stabilität sein. Die Märkte rechnen bereits damit. Neben dem Meer gefährlicher Währungsturbulenzen in Asien wirkt "Euroland" schon jetzt wie ein sicherer Hafen.

Die Frage, die sich nach diesem Durchbruch stellt, ist: Wie geht es mit dem politischen Einigungswerk weiter? Die Politische Union wurde in Maastricht zwar zur gleichen Zeit wie der Euro beschlossen, ist aber im Unterschied zu ihm ihrer Umsetzung kaum näher gekommen. Im Gegenteil: Immer häufiger hört man den Ruf: "Weniger Europa tut not!" Auch in der Vorlage der Organisatoren dieses Forums wird ja diese Diskrepanz sehr deutlich.

Weniger Brüsseler Kompetenzen in Bereichen, die besser auf anderen Ebenen entschieden werden, wären in der Tat ein Fortschritt.

Vergessen wir aber nicht, daß es auch Bereiche gibt, in denen wir "mehr Europa" brauchen. Denken Sie in diesen Tagen der Kosovo-Krise an die Außenpolitik. Die Frage ist: Setzt nicht eine wirklich gemeinsame europäische Außenpolitik ein demokratisches, politisch vereintes Europa voraus? Reformen im Innern sind Bedingung für europäische Handlungsfähigkeit in der Zukunft, insbesondere für die Handlungsfähigkeit einer nach Osten erweiterten Union, und ganz besonders für die außenpolitische Handlungsfähigkeit dieser Union. Wer, wie das Internationale Bertelsmann-Forum heute, die Frage nach zukünftiger europäischer Außenpolitik stellt, muß sich also notwendigerweise mit der Zukunft der Politischen Union befassen.

Zunächst zur Vollendung der Politischen Union. Ich behaupte, daß sie in zwei Schritten erfolgen muß: erstens Aufräumen des bisherigen Integrationsgewirrs, zweitens Legitimation europäischer Entscheidungen. Je gründlicher wir aufräumen, desto leichter werden wir legitimieren können.

Wenn ich von Aufräumarbeiten spreche, meine ich damit sowohl gedankliche als auch institutionelle. Gedanklich müssen wir vor allem Ordnung in das Wirrwarr der konkurrierenden Vorstellungen über Ziele und Methoden der europäischen Einigung bringen. Wissen wir eigentlich, welches Europa wir wollen? Welche Rolle Europa auf der Weltbühne spielen soll? Welchen Herausforderungen es gewachsen sein muß?

Diese Fragen lassen sich nur dann beantworten, wenn wir alle über die Tellerränder vermeintlicher nationaler Interessen hinausblicken und Europa als unser gemeinsames Anliegen verstehen. Wenn sich schon die politischen Spitzen der Mitgliedstaaten im Wettbewerb der Nationalegoismen gegenseitig zu übertreffen versuchen, darf man sich nicht wundern, daß die Bürger in Europa keinen europäischen Bürgersinn entwickeln. Das Interesse an der Entwicklung einer Bürgergesellschaft ist überall in Europa vorhanden. Aber es orientiert sich an der tatsächlichen Lösung von Problemen - häufig sogar auf subnationaler Ebene - und nicht an diesem oder jenem nationalen Prestige. Sowie es Europa gelingt, sich als Ebene der Problemlösung verständlich zu machen, wird es auch die erhoffte europäische Bürgergesellschaft geben. Ebenso dringend wie die gedanklichen sind natürlich die institutionellen und finanziellen Aufräumarbeiten. Mit ihnen sollte man möglichst gleich beginnen. Wir haben Regelwerke in den vergangenen Jahrzehnten geschaffen, die nur noch von Spezialisten verstanden werden, nicht aber von den betroffenen Bürgern, die sie letztlich bezahlen müssen. Das hängt auch damit zusammen, daß sich in Brüssel zuweilen die Sünden der nationalen Bürokratien potenzieren. Wenn die Kommission ihrerseits dazu neigt, das Wirrwarr der nationalen Überregulierungen durch europäische Regelwerke zu bekämpfen, so ist das nur auf den ersten Blick erstaunlich. Wir haben uns doch alle dazu bekannt, daß für den Binnenmarkt Tausende von nationalen Regulierungen geändert werden müssen, um nicht-tarifäre Handelshemmnisse in Europa zu beseitigen. Auf die wirtschaftliche Dynamik, die sich aus der Beseitigung solcher Hemmnisse ergibt, wird niemand verzichten wollen. Aber die Frage muß erlaubt sein, ob es denn notwendig ist, nationale Überregulierungen durch europäische Überregulierungen zu ersetzen? Kann der Binnenmarkt nicht auch als Treibsatz für nationale Deregulierung genutzt werden? Ich will es bei diesen Fragen belassen, ohne Sie mit Beispielen wie Regulierung von Karottenmarmelade, Pferdefleischkonsum und Form von Traktorsitzen zu traktieren.

Keine der europäischen Institutionen sollte sich als Schwungrad einer Zentralisierung verstehen. Der Vertrag von Amsterdam hat das Bekenntnis zum Subsidiaritätsprinzip gegenüber früher noch verstärkt, und Subsidiarität bedeutet doch nichts anderes, als daß Entscheidungen stets auf möglichst niedriger Ebene gefällt und dort auch verantwortet werden sollten. Seine weitere Ausgestaltung ist gemeinsames europäisches Ziel. Über diese Ausgestaltung müssen wir uns über alle Unterschiede hinweg - Sprache, Denk- und Verfassungstraditionen - einigen. An ihr wird sich schließlich die Bürgerfreundlichkeit der europäischen Institutionen im Alltag zu beweisen haben.

Es ist ganz offensichtlich, daß Kompetenzen sich auch rückverlagern lassen, wenn man nur will. Es fällt uns offenbar schwer, teuere Programme aufzugeben, deren Sinn niemand mehr so recht einsieht. Aber wir werden nicht darum herumkommen. Schon vor drei Jahren habe ich dafür geworben, die Doppelstrategie der Vertiefung und Erweiterung Europas durch die Dreifachstrategie der Vertiefung, Erweiterung und Verschlankung zu ersetzen. Ich habe dargelegt, daß die drei Komponenten sich gegenseitig bedingen. Auch die Entscheidungsträger werden dies einsehen müssen.

Kann es mit der Gemeinsamen Agrarpolitik so weitergehen wie bisher? Können wir nicht sehr viel wirksamer Forschungs- und Entwicklungspolitik betreiben, wenn sich Kommission und Mitgliedsländer über ihre Projekte abstimmen, statt nebeneinanderher Gutes zu tun und damit viele Möglichkeiten zu verschenken, noch Besseres zu tun?

Auch die Ministerräte sollten von der Aufräumarbeit nicht verschont werden. Warum richten wir nicht unsere begrenzten Energien innerhalb der Union auf die Aufgaben, die unabdingbar von Brüssel gelöst werden müssen? Warum konzentrieren sich die Ministerräte nicht auf die Bereiche, die national nicht zu regeln sind und die das gemeinsame Auftreten vor den Foren der Weltpolitik verlangen: gemeinsame Währung, Außen- und Sicherheitspolitik, Umwelt? Dort, wo sie handeln soll, muß die Union natürlich auch handeln können. Deshalb müssen wir auf diesen Gebieten dann auch bereit sein, wenigstens teilweise vom Einstimmigkeitprinzip Abschied zu nehmen.

In einem so aufgeräumten Europa könnten wir uns dann getrost der großen Frage der demokratischen Legitimation in Europa stellen. Die Politikwissenschaft spricht neuerdings von zwei Arten der Legitimation (die allerdings so neu auch wieder nicht sind). Die eine ist die parlamentarische Legitimation, an der die Bürger durch Wahl als sogenanntem "input" beteiligt sind. Die andere ist die Legitimation von Entscheidungen durch ihre Qualität und ihre greifbaren Erfolge, den sogenannten "output".

Im Idealfall sollte die Input-Legitimation zuerst kommen. In der Tat wäre ich mehr als zufrieden, wenn sich die Mitgliedstaaten morgen zu einer Stärkung des Europäischen Parlaments und zur Einrichtung einer zweiten Kammer bewegen lassen könnten. Allerdings wird mir beim Gedanken an eine umfassende europäische Verfassungsdiskussion bange. Ich fürchte, ein europäisches Verfassungsprojekt könnte ein Berg werden, der entweder eine Maus oder ein eurokratisches Monster gebiert. Eine Verfassung, die wortreich zu viel zu regeln versucht, wäre ineffektiv. Das Beipiel Großbritanniens zeigt genau umgekehrt, daß Verfassungen gar nicht unbedingt geschrieben sein müssen, um wirksam und demokratisch zu sein. Auf die Verfassungswirklichkeit kommt es an. Deshalb scheint mir die schon erwähnte Verständigung in Europa darüber, was wir brauchen und was wir wollen, heute wichtiger als eine europäische Verfassungsdebatte.

Da die parlamentarische Legitimation auf europäischer Ebene angesichts der Vorbehalte mancher Mitgliedstaaten zur Zeit noch schwierig scheint und es deswegen vielleicht noch etwas früh dafür ist, fangen wir doch zumindest schon einmal damit an, die europäischen Entscheidungen über ihre Qualität und Bürgernähe, d.h. den Output zu legitimieren. Dafür ist es nie zu früh. Wenn solche Ergebnisse erst greifbar sind und die Arbeit der Institutionen glaubwürdig machen, werden die Staaten Europas auch eher bereit sein, die demokratische Legitimation durch eine Verfassung oder sogar durch ein Parlament mit zwei Kammern ernsthaft in Erwägung zu ziehen.

Dann würden - und jetzt komme ich zum zweiten Teil meines Themas - auch bald die mentalen Barrieren gegen eine wirklich gemeinsame Außenpolitik fallen. Ihre Notwendigkeit liegt für die meisten von uns schon heute auf der Hand. Die Tagesordnung Ihres Forums mit den Themen "Nachbarschaften" und "Europa, die abstinente Weltmacht" illustriert das anschaulich. Ein Blick auf die bisherigen Muster europäischer Außenpolitik offenbart jedoch klar, wie weit wir von einer wirklich gemeinsamen Außenpolitik entfernt sind. Drei solcher Muster der Außenpolitik bestimmen das Bild:

Erstens: die Außenwirtschaftspolitik. Sie ist der einzige wirklich gemeinsame Bereich europäischer Außenpolitik. Hier handelt es sich übrigens um eine Kompetenz der EU-Kommission, die sie schon jetzt bravourös ausfüllt; dafür verdient sie uneingeschränktes Lob. Die Außenhandelspolitik der Kommission sucht an Liberalität und Effizienz bei der weltweiten Durchsetzung europäischer Interessen ihresgleichen. Gäbe es diese europäische Kompetenz nicht, müßte sie erfunden werden. Weil sie gemeinsam ist, kann die gemeinsame Außenwirtschaftspolitik so mutig sein, wie sie es ist. Ihre Erfolge zeigen auch, daß in der globalisierten Umwelt die europäische Souveränität mehr wert sein kann als die nationale. Denken Sie nur an die Welthandelsorganisation, in der ein Europa neben den USA und Japan als gleichberechtigter Partner am Verhandlungstisch sitzt. Mit dem Euro wird das künftig auch für die währungspolitische Dimension der Außenwirtschaftspolitik gelten.

Zweitens: Weder gemeinsam noch national, sondern transnational sind die zunehmend einflußreichen Prozesse, die im Zuge der Globalisierung die einzelnen Staaten - auch die Mitglieder der Union - durchdringen und sich staatlichen Gestaltungsmöglichkeiten immer mehr entziehen. Nicht die Staaten handeln in diesem Bereich außenpolitisch, sondern es sind die Gesellschaften, die Wirtschaften, die Kulturen, die ebenso mit europäischer wie mit transeuropäischer Wirkung diesen dezentralen, gesellschaftlichen Typ von Politik betreiben.

Drittens: Die sogenannte gemeinsame "Außen- und Sicherheitspolitik" der Union - die GASP - ist natürlich trotz ihres Namens nicht wirklich gemeinsam, sondern intergouvernemental. Sie ist die Koordinierung klassischer Außenpolitiken der Mitgliedstaaten. Sie ist daher nicht eine Außenpolitik der EU, sondern der kleinste gemeinsame Nenner der nationalen Außenpolitiken. Daß ein zu großer Teil der Energien ihrer Koordinierung in "Revierkämpfe" fließt, bevor es zu greifbaren und nach außen wirksamen Ergebnissen kommt, darf niemanden verwundern. Daß dieses Muster europäischer Außenpolitik in Konfliktfällen wie Bosnien ohne die USA und die NATO machtlos bleiben muß, liegt dann aber auch auf der Hand.

Der Leidensweg der GASP macht folgendes klar: Bevor es eine wirklich gemeinsame Außenpolitik geben kann, muß die Vorfrage des gemeinsamen europäischen Interesses geklärt sein. Europa ist mehr als die Summe seiner nationalen Interessen. Die außenpolitische Philosophie Europas zeichnet sich dadurch aus, daß die Verwirklichung unbestritten gemeinsamer europäischer Werte in den internationalen Beziehungen auch ganz eindeutig Europas realen Interessen entspricht. Ich fasse sie in sechs Punkten zusammen:

- erstens: die globale Verbreitung von Demokratie als Friedensstrategie - denn der Kant'sche Satz, daß Demokratien untereinander keinen Krieg führen, wurde seit 1945 in Europa eindrucksvoll bestätigt und hat seit den 70er Jahren auch in Lateinamerika und Asien zentrale Bedeutung gewonnen; - zweitens: der Schutz der Menschenrechte weltweit, denn er ist der erste Schritt zur Demokratie (wobei die europäische Menschenrechtsphilosophie allerdings nur dann überzeugend sein kann, wenn sie nicht mit deklamatorischen, sondern pragmatischen Mitteln arbeitet); - drittens: die Erhaltung eines offenen internationalen Wirtschafts- und Außenhandelssystems - denn von ihm hängt europäischer Wohlstand unmittelbar ab; - viertens: die transatlantische Partnerschaft nicht nur als Verteidigungsallianz, sondern auch als Lerngemeinschaft für das 21. Jahrhundert; - fünftens: strategische Partnerschaften zu solchen Ländern, die in einer multipolaren Welt unweigerlich eine besondere Rolle spielen - man denke an Rußland, China, Japan, Brasilien und andere; - sechstens: interkultureller Dialog zur Abwendung eines globalen Kulturkampfszenarios.

Deutschland kann im europäischen Konzert mit Mitteln der Überzeugungsarbeit für diese Strategien eintreten. Sein Einfluß ergibt sich dabei weder aus den Bevölkerungszahlen noch aus der geographischen Lage, obwohl unsere südlichen, östlichen und nördlichen Partner besonders letztere immer wieder in den Mittelpunkt rücken. Deutsche Beiträge zur Außenpolitik müssen argumentativ, dezentral und durch überzeugende Beispiele vermittelt werden. Die Arbeit unserer politischen Stiftungen liefert eines der Muster dafür, kulturelle Außenpolitik und unser Werben für Dialog mit den großen Kulturen der Welt weitere. Allerdings darf Deutschland nicht beiseite stehen, wenn - als absolute ultima ratio - der Einsatz militärischer Mittel unvermeidlich wird. Wo und wie das geschehen kann, haben uns die letzten Jahre gelehrt.

Die außenpolitischen Interessen Europas werden wir ohne europäische Öffentlichkeit und ohne einen europäischen Prozeß demokratischer Legitimation nicht definieren können. Zwar werden wir auf intergouvernementale Mechanismen außenpolitischer Entscheidungen nicht verzichten können. Auch eine gewisse Spezialisierung innerhalb der Union wird es in Zukunft weiterhin geben. Regionale Zusammenarbeit an Ostsee oder Mittelmeer sind Ausdruck einer solchen internationalen Arbeitsteilung. Wenn wir in Deutschland zum Beispiel besonders engagiert mit unseren unmittelbaren Nachbarn in Mittel- und Osteuropa zusammenarbeiten, profitieren alle anderen Mitglieder der EU davon. Schließlich ist Europa reich an unterschiedlichen Erfahrungen, und es wäre unverzeihlich, diese Quellen nicht auszuschöpfen.

Langfristig brauchen wir jedoch ein von unten aufgebautes, föderales Europa, dessen gemeinsame Öffentlichkeit europäischem außenpolitischen Handeln den notwendigen Rückhalt gibt. Erst solcher Rückhalt verleiht einer Außenpolitik Durchsetzungsfähigkeit und Schlagkraft. Das gilt besonders in Konfliktfällen, in denen taktisch veranlagte Konfliktparteien nur allzu gern Meinungsverschiedenheiten im gegnerischen Lager ausbeuten und dessen außenpolitische Strategie dadurch zunichte machen können. Die Fälle Bosnien und Irak haben das deutlich gezeigt. Im Kosovo könnte es sich leicht wiederholen.

Lassen Sie mich deshalb mit folgender These schließen: Europas Beziehungen zum Rest der Welt werden sich angesichts der weltweiten politischen und gesellschaftlichen Umbrüche grundlegend ändern müssen. Wir können es uns nicht leisten, daß europäische Außenpolitik nichts weiter als eine Serie untauglicher Versuche mit untauglichen Mitteln wird. Neue politische Aufgaben, Ziele und Probleme verlangen neue Instrumente, mit denen sie erkannt, erfüllt und gelöst werden können. Diese Erkenntnis sollte dazu beitragen, den Weiterbau der Politischen Union als zentrale Aufgabe zu begreifen. Die erwiesenen Vorteile einer Außenpolitik mit innenpolitischem Rückhalt widerlegen das Klischee, daß Demokratie den Verlust von Effektivität mit sich bringt. In der Außenpolitik der Zukunft wird das gleiche gelten wie in der Innenpolitik moderner Gesellschaften: Demokratische Legitimation ist Bedingung der Effektivität von Politik.

- Es gilt das gesprochene Wort. -